私主體參與社會保障任務(wù)的角色功能與法律控制——社科縱橫

 （一）私主體參與社會保障任務(wù)的角色功能
首先，政府原有供給類目的突破。政府供給的服務(wù)傾向于均一性及普遍性原則，對于需求差異較大、政府獨(dú)力供給下無法有效滿足的服務(wù)，需依賴多元的第三方私主體提供；因此，私主體發(fā)揮了服務(wù)提供者的功能角色。其次，服務(wù)的多元化。當(dāng)政府面臨多元沖突的社會問題，且無法個(gè)別加以因應(yīng)時(shí)，其所留下無法滿足的需求空缺，則會選擇交由第三方私主體來加以填補(bǔ)；因此，私主體發(fā)揮服務(wù)的前瞻者的角色功能。再次，突破政府在許多專業(yè)知識的限制。政府往往易受到本位主義的思考與影響，使其所搜集的資訊不足或有所偏誤；但如前所述，第三方私主體可以扮演福利服務(wù)的前瞻者與創(chuàng)新者，或改革與倡導(dǎo)者的角色功能。第四，政府規(guī)模龐大，難以迅速并直接反映民眾的需求，但第三方私主體則能代替或者協(xié)助政府滿足民眾需求，使政府更具服務(wù)提供者的角色功能。如寧波海曙區(qū)政府“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”中，日托中心和老年民間組織滿足了大部分行動方便老人的需求；“81890”求助熱線和“一鍵通”電話機(jī)解決了獨(dú)居老人的緊急救助問題；居家養(yǎng)老照護(hù)院解決了少數(shù)老人臨時(shí)全天候護(hù)理的問題；企業(yè)和個(gè)人認(rèn)購服務(wù)解決了上述老人1小時(shí)服務(wù)時(shí)間不夠的問題；個(gè)人購買服務(wù)滿足了有購買能力的老人的需求。
綜上所述，第三方私主體儼然已成為政府在社會保障領(lǐng)域中的重要伙伴角色。其中研究發(fā)現(xiàn)，與政府有所互動的私主體多將其角色功能定位在“服務(wù)提供者”上，此種角色定位一方面意指該私主體是代替政府作為社會保障任務(wù)中財(cái)政支出的執(zhí)行者，另一方面也意味著政府藉由該私主體的力量，成為擴(kuò)大公民社會福利需求的政府。而原本僅具有政策倡導(dǎo)功能的第三方私主體，在與政府合作后，其扮演的角色功能亦逐漸增加中，除了有改革倡導(dǎo)者的角色功能外，同時(shí)也發(fā)揮了服務(wù)提供者的角色功能。
（二）私主體參與社會保障任務(wù)的法律控制
第一，在完善立法的基礎(chǔ)上，對之進(jìn)行法律依據(jù)層面上的控制。就目前私主體參與社會保障任務(wù)的實(shí)踐來說，其雖然具有憲法和行政法上的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但在操作上卻可以采取各種不同的路徑，僅寧波就有三種實(shí)踐模式。那么，私主體參與社會保障任務(wù)是否要嚴(yán)格恪守法律保留原則而必須有明確的法規(guī)范依據(jù)呢？筆者認(rèn)為，憲法第2條第1款中“依照法律規(guī)定”不應(yīng)做無限擴(kuò)張解釋，而應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一制定關(guān)于私主體參與社會保障任務(wù)的立法的基礎(chǔ)上，明確其權(quán)利和義務(wù)，從而從法律依據(jù)的層面上規(guī)范其行為。
第二，為了確保社會保障任務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)，可以適當(dāng)引入對第三方私主體參與到社會保障領(lǐng)域的評估遴選機(jī)制。之所以私主體參與社會保障任務(wù)可能會更有利于實(shí)現(xiàn)福利國家之任務(wù)，是因?yàn)閷I(yè)化后的私主體在服務(wù)類別、專業(yè)程度等方面都可以超越行政手段的單一性，故在私主體進(jìn)入社會保障領(lǐng)域之前可以效仿房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的評估遴選機(jī)制，對其也進(jìn)行評估和遴選，從而去蕪存菁，并更好地實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。
第三，為了避免受給付人的合法權(quán)益受到損害，還可以考慮引入預(yù)防性訴訟機(jī)制。由于社會保障中受給付人的特殊性，一旦參與社會保障任務(wù)的私主體對受給付人的權(quán)益造成損害，就很可能難以修復(fù)或彌補(bǔ)。所以，在現(xiàn)有的行政訴訟制度與國家賠償制度之外，再建立一種有限的旨在“防患于未然”的預(yù)防性行政訴訟救濟(jì)機(jī)制并非全然沒有必要。
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