高校教育懲戒制度的法治內(nèi)涵及校內(nèi)申訴制度完善路徑探析

近年來，高校學(xué)生教育懲戒問題引發(fā)了廣泛關(guān)注?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》雖賦予高校管理和懲戒學(xué)生的權(quán)利，但對于懲戒制度的程序、救濟(jì)方式等均未作明確規(guī)定。2017年教育部施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）相較之前文件，有四十余條修改。著重筆墨對校內(nèi)學(xué)生申訴制度進(jìn)行了制度構(gòu)建，對教育懲戒制度是不小的完善。但總體而言，《管理規(guī)定》是一個偏原則性和倡導(dǎo)性的行政規(guī)章。其中具體細(xì)致的可操作條款少，有待高校進(jìn)行細(xì)化。是故，高校仍需要對《管理規(guī)定》進(jìn)行豐富和完善。

從制度濫觴至今，高校教育懲戒制度發(fā)展20余年，教育司法糾紛不斷出現(xiàn)。然而，對于懲戒制度的概念、內(nèi)容、功能等基本研究范疇，理論界和實務(wù)屆還有不一致的認(rèn)識。因此，筆者認(rèn)為：需要厘清懲戒制度的法律內(nèi)涵，達(dá)成共識，指導(dǎo)理論和實踐研究。高校教育懲戒制度在理論和實踐領(lǐng)域都具有進(jìn)一步的研究價值。

一、高校教育懲戒制度的概念闡明

立法中，現(xiàn)行《教育法》《高等教育法》和《教師法》中均無明確使用“懲戒”一詞?！豆芾硪?guī)定》作為下位規(guī)定，雖正式明確了懲戒制度，但仍未對“懲戒”的概念做出明確界定。

司法實踐中，以1999年“齊玉苓案”為標(biāo)志，受教育權(quán)進(jìn)入民事訴訟受案范圍，但2008年涉及本案的批復(fù)被最高人民法院廢止。高校學(xué)生基于受教育權(quán)遭受侵害提出的民事訴訟就未獲法院支持。行政審判領(lǐng)域，因受教育權(quán)提起行政訴訟是否可以受理，人民法院未形成統(tǒng)一意見。從已有判決來看，涉及授予學(xué)歷學(xué)位、開除學(xué)籍的糾紛，都能得到法院的受理。

行政運行中，大量教育管理的行政法規(guī)、規(guī)章都涉及對違紀(jì)、行為偏差學(xué)生進(jìn)行懲戒，如《小學(xué)管理規(guī)程》《中小學(xué)德育工作規(guī)程》。對于教師或者學(xué)校侵犯學(xué)生人身或者財產(chǎn)權(quán)利的行為，適用《民法典》或《學(xué)生傷害事故處理辦法》?？傮w來看，行政制度禁止體罰的學(xué)生，但認(rèn)為對學(xué)生的懲戒，既是權(quán)利也是義務(wù)。

結(jié)合上述情況，目前學(xué)界對教育懲戒制度基礎(chǔ)沒有分歧。爭議主要集中在懲戒的實施主體和范圍。

關(guān)于教育懲戒實施的主體，有學(xué)者認(rèn)為，包括學(xué)校和教師；也有學(xué)者認(rèn)為，懲戒僅能有學(xué)校實施。筆者贊成后一種觀點，具體原因是：首先，教師平時對學(xué)生的批評教育或者口頭責(zé)備，雖是對學(xué)生輕度偏差、失范行為的約束，但仍是日常教學(xué)管理工作的一部分，一般不涉及學(xué)生受教育權(quán)。其次，實踐中教師“懲戒”的形式不勝枚舉，比如制作黑板報、表演節(jié)目、不準(zhǔn)參加社團(tuán)活動等。這樣的糾偏行為本質(zhì)而言是教師督促學(xué)生為完成教學(xué)目標(biāo)或遵守校規(guī)校紀(jì)自發(fā)達(dá)成的，不宜和行政、國家范疇捆綁過緊。是故，實施主體限定為學(xué)校為宜。

關(guān)于教育懲戒的實施范圍，觀點爭論主要是學(xué)業(yè)處分是否應(yīng)對納入教育承接的范圍內(nèi)。其實，無論是學(xué)業(yè)懲戒（比如學(xué)生因掛科過多被給予退學(xué)處分）還是紀(jì)律懲戒，都有可能對學(xué)生的權(quán)利造成不利影響。據(jù)此，只要是學(xué)校做出的對學(xué)生的受教育權(quán)造成實質(zhì)的不利影響，都應(yīng)納入懲戒范圍。

二、高校學(xué)生懲戒制度的存在問題及其檢討

隨著學(xué)生法律意識的增長，加之有關(guān)教育懲戒制度成文法的缺位，高校與其學(xué)生權(quán)利糾紛頻發(fā)。各高校現(xiàn)行學(xué)生懲戒制度，往往無法適配當(dāng)下高校學(xué)生之間的糾紛。具體而言，問題存在于實體規(guī)則和操作程序兩個方面。

（一）實體規(guī)則方面

首先，大部分高校在其學(xué)生違紀(jì)的管理規(guī)定中，通常對于懲戒的內(nèi)容規(guī)定的較為籠統(tǒng)，常見“其他應(yīng)當(dāng)處分的情形”這樣的兜底條款表述。使得規(guī)則缺乏可預(yù)測性；其次，懲戒制度條文中“相應(yīng)的處分”之類表述。其造成的結(jié)果是，高校對懲戒的手段、強(qiáng)度，有過大的自由裁量權(quán)，違背了法的確定性的一般規(guī)律。

（二）操作程序方面

對學(xué)生行為做出不利評價，所有的學(xué)校懲戒權(quán)都應(yīng)該滿足“查清事實、告知和聽取陳述申辯”的程序三要件。學(xué)生申訴制度作為救濟(jì)高校學(xué)生權(quán)利的校內(nèi)規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)重視操作程序的正當(dāng)性。前文已述，盡管《管理規(guī)定》對校內(nèi)學(xué)生申訴制度進(jìn)行了制度構(gòu)建，但高校自行細(xì)化的管理規(guī)定，多有不盡合理之處。具體而言，有以下幾方面的程序問題：

1.申訴委員會的人員組成缺乏科學(xué)性

《管理規(guī)定》第五十九條要求“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴委員會”，且應(yīng)當(dāng)包括“學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、負(fù)責(zé)法律事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”。該表述的人員范圍寬泛且指代不明。實踐中，申訴委員會的成員無疑包含學(xué)生管理部門負(fù)責(zé)人，且學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)多設(shè)立在學(xué)生管理部門內(nèi)，這樣的設(shè)計顯然缺乏公平，此為其一。其二，學(xué)生代表比例或人數(shù)不明確。實踐中，申訴委員會學(xué)生代表的數(shù)量及選取多由高校自行決定，且學(xué)生代表多是學(xué)生會主席、副主席，這樣的學(xué)生代表所站立場可想而知。其三，申訴委員會中沒有學(xué)生家長、第三方委員。學(xué)生家長也是維護(hù)學(xué)生權(quán)利的重要方面；而缺乏諸如退休教職工、其他行業(yè)專家這樣中立方的委員加入，很難保證委員會做出的決定公正性不受質(zhì)疑。

2.程序性權(quán)利缺失，制度缺乏可操作性

面對懲戒決定，申訴制度是學(xué)生最主要的救濟(jì)自身的手段。目前各高校的申訴制度中，程序性的規(guī)定表述較為籠統(tǒng)，比如以《管理規(guī)定》第六十一條要求的“將復(fù)查結(jié)論告知申訴人”，以告知的形式為例，是口頭還是書面；若學(xué)生已畢出國無法聯(lián)系，可否以公告或者留置的方式告知，大多高校的規(guī)定未明確。另外，諸如申請回避、調(diào)查取證、代理制度等程序性權(quán)利，《管理規(guī)定》中沒有涉及，大多數(shù)高校的制度亦未提及。這些重要的程序權(quán)利如果不能操作，學(xué)生在面對懲戒結(jié)果時，就無法救濟(jì)他們的實體權(quán)利。

3.救濟(jì)懲戒的核心——聽證制度缺位

聽證是指做出懲戒決定的機(jī)構(gòu)在受理申訴人（學(xué)生）的申訴后，做出決定前，根據(jù)其掌握的事實、證據(jù)、法律規(guī)定，聽取當(dāng)事人、處理人及其他利害關(guān)系人的陳述、舉證、質(zhì)證或申辯的一系列程序性活動。聽證制度在各行各業(yè)適用廣泛。

使程序不致流于形式而能行之有效的關(guān)鍵在于調(diào)動程序利用者的積極性。遺憾的是，我國多數(shù)高校的學(xué)生申訴管理辦法并沒有對聽證程序做出強(qiáng)制規(guī)定。申訴的學(xué)生沒有陳述、申辯的權(quán)利，遑論舉證和質(zhì)證。尤其在涉及重大權(quán)利、申訴人數(shù)眾多的申訴中，學(xué)生是否可以以及多大程度上參與了申訴程序，對于其最后能在多大程度上接受申訴的決定至關(guān)重要。如果校內(nèi)的糾紛在這個程序中沒有消弭，就很可能就進(jìn)入糾紛解決的下一個環(huán)節(jié)——訴訟。

三、校內(nèi)申訴程序的法律可能性和必然性

誠然，訴訟是現(xiàn)代社會定分止?fàn)幍闹饕绞?。但因為?quán)利義務(wù)關(guān)系主體的特殊性、糾紛發(fā)生特定場域內(nèi)，相較訴訟程序，申訴制度具有司法程序不可比擬的天然優(yōu)勢。所以，校內(nèi)申訴制度是有存在和發(fā)展基礎(chǔ)的。

首先，司法權(quán)力出于對高校學(xué)術(shù)自治的考量，在觸及高校糾紛時，總保持著謙抑和克制。實際上，司法機(jī)關(guān)需要對專業(yè)領(lǐng)域糾紛作出判斷的時候，都會顯得小心翼翼，比如體育領(lǐng)域或醫(yī)療領(lǐng)域的糾紛。當(dāng)下，學(xué)術(shù)自治的觀念早已被高校接受并認(rèn)可。基于文化和社會傳統(tǒng)，司法權(quán)力在需要對高校內(nèi)部糾紛的作出價值判斷的時候，秉持著盡量尊重內(nèi)部規(guī)定的做法。天津市高院就曾在一份裁定書中指出：“警告、記過、留校察看等處分并未改變原告在校大學(xué)生的身份，并未剝奪原告經(jīng)過國家統(tǒng)一考試取得的接受高等教育的資格，屬于學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行正常教育的管理行為，學(xué)生對此如有異議可通過申訴等其他途徑解決。”換言之，學(xué)界和實踐屆都認(rèn)為：沒有對學(xué)生受教育權(quán)產(chǎn)生實質(zhì)性損害的處分或者處理，例如純粹紀(jì)律處分、取消獎學(xué)金等，不足以進(jìn)入司法權(quán)力的管轄。如此，在那些司法權(quán)不涉及的高校領(lǐng)域，如何救濟(jì)學(xué)生的合法權(quán)益？這樣看來，申訴制度是充分且必要的。

其次，相比司法機(jī)關(guān)的糾紛化解制度，校內(nèi)的申訴制度有不可取代的優(yōu)勢。實際工作中，高校更加熟悉教育領(lǐng)域內(nèi)因懲戒造成的各類糾紛發(fā)生發(fā)展規(guī)律。這種對專業(yè)工作領(lǐng)域的熟悉程度，是法院調(diào)查取證無法比擬的。程序上，申訴制度相比訴訟制度的優(yōu)勢更加突出：相比于高度要式、審限長、對抗激烈的訴訟，校內(nèi)申訴形式靈活，程序高效便捷，更加親和，有助于吸收不滿、充分交涉，達(dá)成一致。在文化觀念上，我國有尊師重道的悠久傳統(tǒng)。當(dāng)學(xué)生與學(xué)校糾紛發(fā)生時，雙方都不愿激化矛盾，對簿公堂，都希望通過協(xié)商將矛盾消弭在校內(nèi)。只要對校內(nèi)申訴制度準(zhǔn)確定位，充分發(fā)揮上述優(yōu)勢，申訴制度有很大的適用空間。

四、制度建構(gòu)的回應(yīng)

厘清校內(nèi)申訴制度的法律內(nèi)涵后，在申訴制度的建構(gòu)的過程中，必須以理論指導(dǎo)實踐，有針對性的對上述諸意涵予以回應(yīng)。結(jié)合《管理規(guī)定》的規(guī)定，筆者認(rèn)為：在細(xì)化《管理規(guī)定》的研究進(jìn)路中，應(yīng)當(dāng)貫徹正當(dāng)程序、科學(xué)性和可操作性這三個基本原則。

（一）正當(dāng)程序原則

正當(dāng)程序源于自然法中的“自然正義”原則，主要包含兩方面：一是裁判者須不得參與與自己有關(guān)的案件；二是裁判者需全面了解各方意見，避免偏袒裁決。這一原則已被廣泛應(yīng)用于司法和行政領(lǐng)域，成為行政法的基本準(zhǔn)則。普遍認(rèn)為，程序正義與實體正義同等重要，具有獨立價值。學(xué)生申訴制度也應(yīng)遵循正當(dāng)程序，確保學(xué)生在獲得實體正義前，先獲得程序正義。制度建構(gòu)時應(yīng)注意兩點：一是信息及時公開，要求各方能及時知悉申訴程序各環(huán)節(jié)內(nèi)容，保證學(xué)生全面及時獲取信息以做出判斷和行動；二是當(dāng)事人充分參與，確保申訴人能實質(zhì)性地參與申訴制度，例如賦予其陳述意見、舉證和質(zhì)證的權(quán)利。如仿照仲裁制度，由學(xué)生和被申訴機(jī)關(guān)共同挑選申訴委員組成委員會。申訴人的實質(zhì)性參與有助于其對程序和結(jié)果的認(rèn)可，體現(xiàn)法治追求的“無訟”境界和高校中的“規(guī)則之治”。

（二）公正原則

公正原則要求裁判者在申訴程序過程中，不徇私、中立對待雙方當(dāng)事人。公正原則的內(nèi)容多與實體相關(guān)，但是在制度制定時，同樣可以體現(xiàn)公正原則，比如：制定《管理規(guī)定》缺失的回避、合議等制度。詳細(xì)而言，可以在申訴制度中賦予申訴雙方以申請回避的權(quán)利；用窮盡式列舉的方式，列明回避的情形和決定回避的主體。又比如，明確合議制中少數(shù)服從多數(shù)的表決機(jī)制等。

（三）可操作性原則

權(quán)利只有可操作，才不會淪為“紙上的權(quán)利”。在校內(nèi)申訴制度的立法實踐中，可操作性原則要求申訴制度必須簡單易懂、便于執(zhí)行和遵守?！豆芾硪?guī)定》對申訴制度的規(guī)定只有第六章6個條款，限于篇幅和規(guī)則制定的目的，只對高校申訴內(nèi)容做了基本指導(dǎo)。將條款細(xì)化、擴(kuò)充，使之變得科學(xué)、合理、富有操作性，是《管理規(guī)定》賦予各高校的任務(wù)。

五、結(jié)語

學(xué)生申訴制度是教育治理視域下，教育懲戒制度非常重要一環(huán)。在法治語境下，學(xué)生申訴制度是高校依法健全糾紛化解機(jī)制的重要實踐。校內(nèi)學(xué)生申訴的權(quán)利，來自部門法的規(guī)定，也具有憲法上的正當(dāng)性基礎(chǔ)，更是亞里士多德“善法之治”的必然體現(xiàn)。

學(xué)生申訴制度相比訴訟制度究竟能在整個高校懲戒制度中發(fā)揮怎樣的作用？這取決于我們?nèi)绾握J(rèn)識和定位學(xué)生申訴制度，從制度搭建的目的和制度外觀來看，學(xué)生校內(nèi)申訴權(quán)的根本任務(wù)是請求高校因懲戒行為，救濟(jì)自己受損的權(quán)益。只要各高校踐行《管理規(guī)定》時，貫徹正當(dāng)程序、科學(xué)性和可操作性三個基本原則，學(xué)生申訴制度是有其存在和發(fā)展的優(yōu)勢的。

綜上，在我們認(rèn)清了教育懲戒制度的法律意涵之后，才能指導(dǎo)實踐，明確申訴制度原則和規(guī)則的價值定位，推動校內(nèi)學(xué)生申訴制度不斷完善發(fā)展，更好的維護(hù)學(xué)生權(quán)利、服務(wù)高校發(fā)展。

文章來源：  《河南經(jīng)濟(jì)報》   http://12-baidu.cn/w/qt/34236.html