教育政策制定過程分析斬進調適的視角——以代課教師清退政策為例上紀90年代初-教育論文

至今這一政策依舊處于不斷的調整中。通過對代課教師政策改革發(fā)展的梳理，有助于對政策制定過程中的關鍵因素進行分析。

二、教育政策制定過程中的關鍵因素分析

觸發(fā)機制：政策制定的開始教育政策作為公共政策的一種，觸發(fā)機制類別多樣。格斯頓依據(jù)產(chǎn)生環(huán)境的不同，將公共政策的觸發(fā)機制分為內部觸發(fā)機制和外部觸發(fā)機制。內部觸發(fā)機制包括自然災禍、經(jīng)濟災難、技術突破、生態(tài)轉移、社會演變等；外部觸發(fā)機制包括戰(zhàn)爭行動、間接沖突、經(jīng)濟對抗等。這些重大事件的發(fā)生往往將“問題”轉變成政策的“議程”，是政策制定的潛在動因。以代課教師政策為例，當中國逐漸解決教師的數(shù)量問題，并進一步謀求教師質量的提升時，對原先不合格者或未有職稱者進行規(guī)范化，實為必然之舉。從國際影響層面而言，當各國將教師專業(yè)發(fā)展視為提高教育質量的有效途徑時，對教師的問責也隨之增強。在此背景下，中國也希望通過提升教師隊伍的質量，提高國家教育的競爭力。其次，盡管存在觸發(fā)機制，但也需要配合以觸發(fā)時間、范圍、強度，才能啟動政策制定的過程。范圍指受到觸發(fā)機制影響的人的數(shù)量。強度指公眾感覺事件的強度。雖然辦“好”的教育一直是政府的價值訴求，但0世紀80年代農(nóng)村教育的現(xiàn)實處境使民辦教師與代課教師的存在成為必需。0世紀90年代，民辦教師數(shù)量有所減少，但教師的數(shù)量依然不能滿足農(nóng)村基礎教育的需求。所以當時對所有編制外的教師進行“清退”，將直接影響到適齡兒童的受教育權。0世紀末1世紀初，民辦教師逐漸退出歷史舞臺，國家開始實施“特崗計劃”、“免費師范生”等計劃，為農(nóng)村師資提供來源保障。在此條件下，“清退”代課教師的時機相對成熟，政策影響的范圍相對縮小。

所以代課教師政策被提上公共議程。但公眾對此政策意向的懷疑，沖突，使得代課教師政策的制定走向一個調適的過程。 ‘政府官員政策的主要建構者西方有關政策制定的研究文獻里，將政黨、公民、利益集團、媒體等視為公共政策建構的來源。林德布洛姆認為只有這種多元的參與，才能通達民主的道路。但在眾多的建構者中，無一例外地認為政府官員是公共議程建構過程中最明顯的代理人，他們的決策受到相關團體代表的制約與促進。誠然，中國教育政策的建構人員也越來越趨于多元化，政策的制定過程中也開始關注多元的聲音，如政策文獻中的“征求意見書”表現(xiàn)中國現(xiàn)行的政策制定正在從一種自上而下的政府聲明轉向采納百言的方式。即官方主導、建構一個政策議程，不同級別的政府會對政策做進一步地闡釋。

以代課教師政策為例，20世紀90年代基本上是由官方一手包辦。進入2000年以后，一方面學者的建言途徑得以形成，一方面地方政府對政策的闡釋能力得以增強。例如在廣東，省、市、縣形成了有力的解決機制，出臺了《解決中小學代課教師問題工作方案》等政策，其中省級政府投入0余億用于代課教師的培訓、轉崗、社保等;009年印發(fā)了《關于將解決中小學代課教師問題納入市、縣區(qū)黨政領導基礎教育工作責任考核內容的通知》，強化了政策實施的問責機制。由此可見，中央政府對于如何解決代課教師問題，只是提出了一個總體方向，具體如何做則完全依賴于地方政府。這與中國教育的三級管理體制相關。地方政府在教育政策制定方面是一個“緩沖地帶”，即政策的形成、實施并非是一個自上而下、一以貫之的執(zhí)行方式，而是經(jīng)過了地方政府的再建構。3‘學者政策制定中的專業(yè)力量雖然中國相關利益集團尚不成熟，也沒有形成各個利益團體的代表，各類人士所持的資源也不盡相同，但他們還是在不同程度上對政策的制定產(chǎn)生影響。其中，學者作為專業(yè)力量，對教育政策的制定提出的專業(yè)意見，有可能促進政策的制定的良性發(fā)展。在代課教師政策的制定過程中，各學者的觀點表現(xiàn)出一定的一致性。首先，肯定了代課教師的歷史貢獻，強調公平、公正地對待代課教師。在學者的闡述中，認可代課教師的“教師”身份，并提議將其納入到師資管理范圍。其次，認為清退代課教師不宜“一刀切”，對不同類型的農(nóng)村代課教師采取不同的分流策略。建議建立代課教師的社會保障機制，有的從建立教育仲裁制度出發(fā)，有的從財政經(jīng)費保障制度出發(fā)，還有的從勞動法出發(fā)，建議完善代課教師的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、勞動補償?shù)?。此外?10年“兩會”期間由多名工會界別的政協(xié)委員聯(lián)名向全國政協(xié)十一屆三次會議提交的《關于公正合理解決代課教師問題的提案》中，認為“財政部門應加大對農(nóng)村義務教育的資金投入“國家逐步取消城鄉(xiāng)分割的教育投入機制，真正落實教育經(jīng)費的投入分配向西部地區(qū)傾斜?！蓖瑫r建議“西部偏遠地區(qū)的代課教師在考試、招錄、培訓、聘用、退養(yǎng)等方面執(zhí)行特殊政策，盡量實現(xiàn)教師本土化”。
上述學者的政策建議與政府的政策聲明有所沖突。當政府的政策聲明提出“代課人員”的稱謂時，學者堅持其屬于“教師”；當政府發(fā)言人提出“全面清退”時，學者則從理性視角提出分層、分類地解決代課教師問題。這種差異性為構建對話提供了基礎，也為政策的漸進調適提供了可能。西方政策文獻里將技術變革、專業(yè)知識看作社會的變量，從而推進政策議程的進行。
但在中國教育政策領域，教育內部生長出來的專業(yè)知識對教育政策的制定起著不可忽視的引導作用。學者的政策理念不可能直接作用于教育的變革，必須通過政府機構，從而間接影響政策的指定。這就形成了專業(yè)咨政的局面。‘社會輿論：政策價值的影響者政策制定過程中不可避免要回答兩個問題：價值與資源。格斯頓曾據(jù)此將其分為象征性問題與實質性問題。其中象征性的政策多表現(xiàn)為公告或意向聲明，而一旦問題成為實質性的，政策制定者則迫切要滿足競爭的利益和目標，其中不可避免涉及到政府資源的分配。政策的象征性、實質性會隨著事件的輕重緩急表現(xiàn)在政策制定的不同階段，也有可能同時出現(xiàn)。如1998年的政策文獻中界定了縣級或以上教育行政部門的教師聘用權，其中未涉及教育投入的重新分配。
但在價值層面已表現(xiàn)出去代課教師合法化地位的傾向。這反映了世紀末代課教師問題已擬上議程，但限于資源約束，政策更多地體現(xiàn)了價值層面的追求。隨著00、003年兩個政策文獻對農(nóng)村教育投入的重新界定，資源開始重新分配。但具體到公眾層面，其更加關心的是政策的價值訴求。面對代課教師清退政策，各類媒體傾向于將代課教師作為社會的弱勢群體給予同情與支持。在對待政府的清退政策時，社會輿論主要從代課教師為農(nóng)村教育所做的歷史貢獻出發(fā)，拷問何為“尊師重教”、何為“社會良知”，這些可視為對代課教師政策倫理的追問。教育政策倫理是人們對特定歷史時期教育政策的倫理評斷與道德追問，是對教育政策“正當?shù)摹被颉昂系赖碌摹弊穯?，而非對政策有效性的拷問。與西方不同的是，在影響教育政策制定方面，中國不存在強有力的辦學團體、宗教團體等相關利益群體。但中國的社會輿論正逐漸成熟，并形成一股合力，對教育政策的價值進行拷問。
這也促成了教育政策在價值層面的不斷調適。三、在過程中促進教育政策的漸進發(fā)展 1.資源是教育政策制定過程中的關鍵要素馬克耐爾朋也認為影響政策的關鍵要素是制度、利益與理念。即使持“過程理性”的學者也只是將資源看做影響政策制定的若干因素之。但在中國，資源的分配在教育政策制定中扮演著舉足輕重的角色。只有明確了資源投入的份額、比例，才有可能真正產(chǎn)生問責，并以此監(jiān)督政策的實施。重慶、廣州之所以能成功解決代課教師問題即在于市財政、省財政的大量投入。而甘肅省雖然也試圖通過招考使得一部分教師“代轉公”，但因資源的限制，難以實施。這直接導致了清退中的兩難問題：貧困地區(qū)皆因財政、缺編等因素才聘請代課教師，自然無力拿出資金解決代課教師的補償。因此，要有效地解決代課教師問題，必須給予農(nóng)村地區(qū)財政傾斜。這也進一步說明了在存有地區(qū)差異的中國，其制定教育政策的過程，必須考慮資源的多樣化分配，而非僅僅是責任的調整，這樣才能有效推動政策的實施。教育政策應建立在“合情"、“合理”的基礎之上林德布洛姆認為，直接決策者是權力運用中的主要角色，但受制于其他力量。通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，政府官員、專家學者、社會輿論等在不同程度上都會對政策制定產(chǎn)生影響。其中，專家學者熟悉教育領域的理論、實踐，持有專業(yè)的意見，他們從理性層面對政策制定提出了諸多意見，并有可能進入政府機構，對政策制定產(chǎn)生間接影響。此外，通過代課教師“清退”政策分析，不難發(fā)現(xiàn)中國的公眾輿論在政策制定中也發(fā)揮了較大作用。這也是漸進決策中所強調的政策的制定必須“合情境性”，即政策必須關注事實、價值，政府在遭遇政策的倫理危機時有所作為，使得政策的理念或圖像不僅與核心的政治價值觀相連，并與實證資料與情感訴求相結合。教育政策制定過程中給予能動者更大空間在政策制定過程中，林德布洛姆強調個體的能教育政策制定過程分析斬進調適的視角一以代課教師清退政策為例動性。何為能動者和能動性？能動者是指個體基于自身能量，在已有結構內做出獨立、自由的選擇。也就是說能動者不以結構的約束為行動的終點，而是基于個人的能力，“建構和再建構自己的世界”由代課教師政策分析可以看出，中國教育領域正在形成多種類型的能動者。一些政府官員不再是充當結構或規(guī)則的“守門人”，而是積極參與到政策的建構過程中。
社會輿論與專家學者均為代課教師政策提供了建議。但因公共參與機制相對缺乏和資源限制等因素，各類能動者的能動作用還沒有得以充分發(fā)揮。例如教育專家的建言、政協(xié)委員的提案只有在“兩會”期間才能被正式聆聽。此外，各類能動者之間尚未出現(xiàn)多元對話。鑒于教育政策是結構與能動者相互作用的產(chǎn)物，㈣應創(chuàng)建多條途徑，如建立專業(yè)咨詢委員會、特別行動小組、開展問卷調查、學術研究等研討、制定教育政策，并在對話、協(xié)商中不斷完善教育政策。