基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農房集聚建設研究——以溫州市為例

 引言
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是破解城鄉(xiāng)二元結構、加快溫州經濟發(fā)展的關鍵，農房集聚改造與溫州未來大都市總規(guī)劃息息相關，更是溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的切入點。溫州地區(qū)由于歷史和地理原因，城鄉(xiāng)差距和鄉(xiāng)與鄉(xiāng)的差距極其大；以農房集聚為契機推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，不僅對溫州意義重大，同時也為我國其他地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作提供參考。
1 溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌現(xiàn)狀
2011年溫州市農民人均純收入13243元，城鄉(xiāng)居民收入比由2010年的2.73：1縮小至2.40：1。但溫州的城鄉(xiāng)居民收入之間的差距依然較大，比全省2.37：1的城鄉(xiāng)收入差距比高出0.03個點，比1985年的1.83：1和1990年的2.2：1要高出很多。2010年溫州市民生改善水平指數(shù)排在全省第11位，民生調查滿意度與衢州市并列全省第10位，從這些數(shù)據(jù)來看，溫州的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須加快步伐，才能使溫州穩(wěn)定發(fā)展。
2011年底，溫州獲批全國農村改革試驗區(qū)，作為省內唯一試驗區(qū)承擔"農村產權制度改革"試驗項目，2012年溫州市將這個項目細化為7個子項目有序推進。在市委市政府對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的高度重視下，2012年上半年溫州市組建股份經濟合作社3796個，土地合作社3334個，通過股改、地改，農民土地流轉、增收渠道增多，農民、農業(yè)、農村都有獲益。2012年上半年溫州市新增農村土地流轉面積26195畝；2013年，溫州市試運行農村產權登記交易平臺。通過美麗鄉(xiāng)村，村莊整體整治、農房改造，農村人居環(huán)境得到改善；2012年1-6月，新開工保障房項目345個，占年度任務數(shù)48.59%，新增集聚率2.43%。
通過區(qū)劃調整和“1650”網(wǎng)絡型組團式大都市布局規(guī)劃設計，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，2012年全市城鄉(xiāng)社區(qū)總數(shù)達到812個，人口分布更趨合理，教育、醫(yī)療、配套設施公共財政向農村傾斜，農民與居民社保可轉化，社會公共服務城鄉(xiāng)逐漸均衡，農民福利與權利提升顯著。
2 農房集聚建設中存在的問題
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在溫州全面推進的過程中，由于歷史原因和自身特點，溫州的農房集聚建設工作不可避免地遇到一些問題，主要體現(xiàn)在以下六個方面：
2.1 農房集聚規(guī)劃滯后，缺乏整體性 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接，首先要改變的就是城鄉(xiāng)的空間結構，把城鎮(zhèn)和農村作為一個有機整體進行規(guī)劃，統(tǒng)籌建設，實現(xiàn)空間一體化。農房改造集聚建設開始時，溫州城市總體規(guī)劃、各縣（市）域總體規(guī)劃和各鎮(zhèn)（功能區(qū)）規(guī)劃尚在編制中，這就造成了農房集聚規(guī)劃滯后城鄉(xiāng)一體化，在建設過程中出現(xiàn)小和散的問題，缺乏整體性。截止到2011年10月，集聚點的占地面積在30畝以下的59個， 60畝以下的125個，集聚點規(guī)模偏小，不能充分發(fā)揮集聚效應。同時溫州地區(qū)原來的空間布局比較散亂，農村住房缺乏合理規(guī)劃，農村違章建筑面廣量大，密度高，違章年份跨度大，農村空間規(guī)劃與布局困難重重，部分鎮(zhèn)街建設前后規(guī)劃不一，配套設施缺乏，不僅使得開發(fā)建設難度大，還會給未來集聚點發(fā)展帶來遺留問題。
2.2 土地流轉緩慢，不利于規(guī)模農業(yè)發(fā)展 溫州土地流轉雖然已經取得很大進展，但仍然可以更進一步。目前溫州市土地流轉程序仍有不規(guī)范的地方，截止2010年底，溫州市簽訂流轉合同的土地有96346畝，僅占流轉面積的26.38%，有75.33%的農戶沒簽訂任何形式的土地流轉合同，這導致了土地流轉糾紛不斷，2010年全市受理土地流轉糾紛仲裁案309件。由于農村社會保障發(fā)展緩慢，土地經營權帶來的經濟效益波動較大，農民不愿長期流轉土地經營權，溫州土地流轉期限偏短，這不利于規(guī)模農業(yè)的發(fā)展。同時，土地流轉信息渠道不暢通、溫州市農村土地承包經營權流轉信息平臺還未能在農村廣為人知，土地流轉的供求信息不及時，阻礙了土地流轉。
2.3 相關政策宣傳不到位，農民心存疑慮 目前溫州各地區(qū)集聚點簽約率有高有低，農民心存疑慮，阻礙了農房集聚建設進度，主要有兩方面：一方面，由于長期以來溫州土地征用相關政策的不一致，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間、村與村之間、村民之間出現(xiàn)政策不平衡現(xiàn)象，現(xiàn)有政策《溫州房屋征收、城中村改造、農房集聚建設補償辦法》還未能深入人心，農民質疑政府通過農房集聚從土地上獲取大于財政投入的收益；另一方面，農房集聚點的建房成本也是一直以來農民們關注的問題。雖然集聚改造中凡屬政府性收費的，一律免費；屬服務性收費的，減半處理；屬經營性收費的，可協(xié)商解決，政府為降低建房成本做了大量努力，但具體落實到每個安置點的建安成本核算，農民依然覺得是一筆糊涂賬。建安成本核算如果不讓農民覺得合理，農房集聚建設工作必然會有阻力。
2.4 農房集聚建設資金缺口大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進難度大
溫州的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作以農房改造為切入點，農房集聚改造不同于拆遷，先建后拆、先拆后搬是其獨有特色，為此需要大量的前期資金投入。據(jù)初步估計，溫州農房改造集聚建設所需要的資金至少在500億元以上。按照理論上項目資本金2：8比例，也需要至少100億元的項目資本金，而政府已組建的融資平臺自有資本金遠未達到建設的需要，融資專業(yè)人才不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）融資平臺和金融機構要求的融資準入門檻還有一定距離，建設資金注入問題困難重重。
2.5 就業(yè)難，變農民為居民產業(yè)支撐不足 通過土地置換、流轉，進入中心鎮(zhèn)的農民需要適應工業(yè)化進程，原有的農業(yè)技能將可能無用武之地，流動的勞動力將對城鎮(zhèn)帶來巨大的人口壓力、就業(yè)壓力和社會穩(wěn)定壓力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌如果沒有相應的產業(yè)發(fā)展，農民聚集將產生很多的問題，甚至影響社會穩(wěn)定。如永嘉縣山區(qū)群眾要求聚集到沿江地區(qū)，但沿江地區(qū)的生活成本遠遠高于山區(qū)，而且就業(yè)安置崗位有限。根據(jù)以往下山移民的工作經驗，就可能出現(xiàn)農民把在中心鎮(zhèn)置換來的房子賣掉又跑回老家蓋違章房的情況。所以在做好農民向城鎮(zhèn)集聚的同時，要充分考慮如何大力支持城鎮(zhèn)產業(yè)的發(fā)展，要加大產業(yè)園區(qū)建設，發(fā)揮產業(yè)聚集效益。
2.6 低收入農民購房資金困難，安居不易 溫州山地面積大，山區(qū)農民有相當大的數(shù)量，這部分農民往往從事農業(yè)，沒有其它經濟收入，資金實力和信用等級較低，購買新房時很大一部分資金需要從銀行獲得貸款或私人借貸，存在一定難度，很難承擔農房集聚的置換成本。這部分農民一般沒有掌握二、三產業(yè)的相應職業(yè)技能，如果不經過技能培訓，沒有對應的收入，將難以承受集聚點居住的物業(yè)管理費用和生活成本，導致安居不易。
3 加快溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，促進社會穩(wěn)定發(fā)展的
對策
3.1 合理規(guī)劃，覆蓋城鄉(xiāng) 溫州農房改造是一個長期的過程，如果每年集聚率為5%，要將近20年的時間才能完成，所以農房集聚建設規(guī)劃尤為重要，一定要有前瞻性和整體性。農房集聚建設規(guī)劃首先應融入溫州本地大都市布局，建立覆蓋城鄉(xiāng)的一體化規(guī)劃體系，這樣才能在建設過程中不會滯后；其次規(guī)劃中要兼顧城鄉(xiāng)各自原有的特色，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的條件和自然經濟圈進行結構調整，以免農民在集聚過程中因為落差太大不能適應生活從農村到城鎮(zhèn)的轉變；第三農房集聚規(guī)劃要結合溫州城鄉(xiāng)整體產業(yè)轉型升級，合理分布安置點旁邊的二、三產，形成特色產業(yè)發(fā)展區(qū)，使農民能夠在集聚點安居樂業(yè)，同時要注意產業(yè)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)保的銜接，以免日后在實施過程中因各個局部規(guī)劃間協(xié)調問題產生阻力；最后安置點公共服務設施和基礎設施一定要考慮在前，預留發(fā)展空間，讓農民感受到城市生活的便利和美好，住得安心、順心。
按照《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中提出的“按照便于服務管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)居民自治的原則，并考慮地域性、認同感等社區(qū)構成要素”，從各地的實踐經驗來看，每個社區(qū)1000～3000戶居民較適宜；針對這一數(shù)據(jù)溫州目前的集聚點規(guī)模普遍偏小。但是規(guī)劃上單純將集聚點做大并不可取，只有做好集聚點周邊二、三產分布的規(guī)劃設計，形成數(shù)量與社區(qū)人口規(guī)模相適應的工作崗位，才能使集聚點規(guī)模真正合理，從而可持續(xù)發(fā)展。
3.2 完善土地流轉機制，規(guī)模經營溫州特色農業(yè) 農房集聚使農村人口向二、三產轉移，“三分三改”保障農民原有的財產權，這一切促進了溫州農村土地流轉和規(guī)模經營溫州特色農業(yè)。土地流轉是規(guī)模經營的前提，做好土地流轉工作需要健全土地承包經營權流轉市場，加大溫州107個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）土地流轉服務中心的人員投入和培訓力度，花大力氣推廣應用溫州市農村土地承包經營權流轉信息平臺。在目前農房集聚工作量大、土地流轉服務工作基層工作人員人手緊缺的情況下，可以引入社會力量成
立土地流轉市場中介組織，提高市場透明度和促進公平
交易。
土地流轉形成規(guī)模經營的同時，發(fā)展溫州特色農業(yè)，增加非農收入是溫州發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、繁榮農村經濟的一個重要途徑。我們應重視溫州本地傳統(tǒng)農業(yè)的經營方法和經驗，創(chuàng)造適合溫州本地條件的生產方法和技術，發(fā)展一種或幾種有特色的、在一定的銷售半徑內名列前茅的拳頭產品，并采取農業(yè)生產經驗推廣、建立試驗場等措施促進溫州農業(yè)和農村的發(fā)展。具體哪個區(qū)域選擇什么項目，則由該區(qū)域獨立決定，不強制推進，政府管理部門應該引導產品實行錯位競爭戰(zhàn)略，從而提高各區(qū)域規(guī)模經營的競爭優(yōu)勢，促進農村特色農業(yè)的持續(xù)發(fā)展；鼓勵農民發(fā)展農業(yè)以外經濟，增加農業(yè)外行業(yè)收入，增加土地規(guī)模經營的非農收入。
3.3 加強政策宣傳，強化監(jiān)督機制 想要打消農民對農房集聚建設的質疑，更好推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，必須做好政策宣傳工作，強化配套的監(jiān)督機制。通過各類媒體和各種方式，做好《溫州房屋征收、城中村改造、農房集聚建設補償辦法》的宣傳和學習，并嚴格執(zhí)行這一辦法。市政府應該對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道農房集聚進行監(jiān)察，看他們制定的細則是否符合市里的原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定細則應該聽證，有農民、黨委、政府、人大、政策研究人員、建筑單位、物價等相關部門參加。維護農民在征地過程中的知情權、參與權、監(jiān)督權和申訴權，達到社會穩(wěn)定團結的目的，避免出現(xiàn)類似2010年蘇州通安征地引發(fā)的群體性事件。
農房集聚建設賬目必須獨立核算，并且公開，使農民清楚地看到建安成本和房屋單價組成，從而清楚地知道政府在用地供應、資金籌措、稅費減免、人力支撐等方面的支持和投入力度。
土地復墾還耕工作和農房集聚建設關系緊密，更和溫州規(guī)模農業(yè)的發(fā)展息息相關，目前溫州正在大力推進，完成率較高。溫州應該形成復墾耕地驗收和農作物種植周期回訪相結合的公眾監(jiān)督機制，以免驗收后出現(xiàn)某些地區(qū)復墾耕地不符合農民耕種要求的現(xiàn)象，影響政府公信力。
3.4 加大對農村的財政投入，增加農房集聚吸引力
溫州在推進城鄉(xiāng)融合的過程中，應該增加對農村的財政投入，農業(yè)固定投資比重應大于同期的農業(yè)增加值比重，加強集聚點配套基礎設施建設，實現(xiàn)公共服務和管理一體化。重視農房集聚點與新農房配套的道路、水電、排灌、市場等基礎設施及教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會事業(yè)建設，建立完善的公共出行系統(tǒng)和完整的公交配套系統(tǒng)，實現(xiàn)集聚點生活方式城市化，增加農房集聚吸引力。
同時政府還應該根據(jù)本地經濟發(fā)展和財政收入情況，逐步加大對城鄉(xiāng)社會保障的投入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、相互協(xié)調的社會保障體系，提高社會保障覆蓋率和保障標準；將城鄉(xiāng)所有勞動者及困難群眾納入醫(yī)療和養(yǎng)老保障范圍，推廣龍灣區(qū)新農合大病醫(yī)療補充保險經驗，進一步完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，推進城鄉(xiāng)社會救助體系建設。
3.5 廣辟融資渠道，為農房集聚改造提供資金保障
創(chuàng)新融資方式，拓寬多元化融資渠道，鼓勵金融機構從政府建設和農民購買兩個渠道設計對應的金融產品，為農房改造集聚建設提供資金支持的多元選擇。通過定向投資的方式，吸納民間資本參與農房集聚項目開發(fā)，為農房改造集聚建設提供資金保障，同時這也在一定程度上解決了溫州民資出路的問題。通過委托貸款的形式利用村級閑置資金參與項目建設，使資金來自農村用于農民。引入股權投資公司資金、項目代建籌措建設資金、通過信托公司發(fā)行定向信托融資、債券融資等方式，保障農房集聚建設資金需求，與溫州金融改革相呼應。
進一步探索農村土地承包經營權和農房抵押擔保的做法，提供階段性的項目擔保，規(guī)范完善抵押貸款工作，借鑒福建明溪和重慶開縣經驗，擴大全市農村抵押貸款的業(yè)務規(guī)模，同時利用農房險、責任險等險種發(fā)揮保險應有的保障作用為農民購房提供增信支持。
3.6 提高農民的職業(yè)技能和素質，打造城鄉(xiāng)一體的就業(yè)體系 農房集聚在改變農民居住條件的同時，也改變了農民的就業(yè)環(huán)境，只有適應新的就業(yè)環(huán)境才能讓集聚點的農民真正過上城市生活。進入二、三產業(yè)的農民必然產生提高職業(yè)技能和素質的需求，根據(jù)這一需求溫州應實行分層次、多元化、見實效的農民職業(yè)技術教育。具體而言，一是實行城鄉(xiāng)一體的職業(yè)教育，辦好現(xiàn)有的中等職業(yè)技術學校和職業(yè)高中，鼓勵企業(yè)與各類教育機構用各種形式靈活機動地合作辦學，形成城鄉(xiāng)勞動力的終身教育。二是實行城鄉(xiāng)一體的就業(yè)輔導，著重在集聚點進行就業(yè)和創(chuàng)業(yè)輔導，向各類勞動力提供就業(yè)信息和創(chuàng)業(yè)支持，幫助他們實現(xiàn)就業(yè)。三是實行城鄉(xiāng)一體的平等就業(yè)，杜絕城市勞動力人口優(yōu)先于農村勞動力人口就業(yè)的差別性就業(yè)現(xiàn)象。在集聚點農民培訓過程中，可以引入各類教育力量和教育形式，充分利用社區(qū)學校進行相應的組織、管理和評估，在評估中應加大農民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)情況的權重，跟蹤受培訓農民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的后續(xù)情況，并以此來確認一批優(yōu)秀的農民職業(yè)技能培訓教育機構。
3.7 運用稅收手段推進農房集聚建設，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程其實是整個國家資源，尤其是經濟資源向農村傾斜的過程。溫州可以制定優(yōu)惠的農村稅收政策，鼓勵和引導工商產業(yè)向農房集聚點附近轉移，根據(jù)勞動力情況在聚集點附近規(guī)劃與之相匹配的工業(yè)區(qū)，商業(yè)區(qū)，吸納勞動力，使其能充分就業(yè)。對從城市搬遷到農村的一定面積和規(guī)模的工廠，政府制定搬遷補償?shù)南嚓P標準；對農房集聚區(qū)周邊區(qū)域吸納參加農房集聚改造的農民達到規(guī)定數(shù)量人數(shù)的企業(yè)，給予相應的稅收優(yōu)惠，以鼓勵企業(yè)優(yōu)先錄用參加農房改造的農民；對農房聚集區(qū)周邊自謀出路自主創(chuàng)業(yè)個體工商戶，給予一定的稅費減免鼓勵。
3.8 推進精神文明建設，推動鄉(xiāng)村文化的建設與發(fā)展
修建村民培訓中心、敬老院、讀書室、運動場、娛樂場、青少年活動中心等農村文化設施，通過舉辦文藝活動，各類培訓來啟發(fā)村民們的勤勉、自助、協(xié)同、奉獻精神；發(fā)揮非政府組織、社區(qū)在提供服務方面的作用，鼓勵志愿者走進農村，深入農民，為農民帶去文藝匯演；通過社區(qū)大學四級網(wǎng)絡和溫州學習網(wǎng)為農民普及科技知識；組織社區(qū)活動，調動農民參加的積極性，融入城市生活。