版權(quán)行政保護的邊界及其與司法保護的銜接論

行政保護較司法保護具有更強的專業(yè)性、主動性以及更豐富的經(jīng)驗,因而具有更高的保護效率,成為當前我國版權(quán)保護的主要方式。然而,從法理學的意義上來講,行政資源和行政權(quán)力的有限性,決定了版權(quán)行政保護的有限性,版權(quán)的行政保護必須符合有限行政的理念,為其設(shè)定相應(yīng)的邊界。另外,從法律的意義上來講,根據(jù)現(xiàn)行《著作權(quán)法》的規(guī)定,我國對版權(quán)的保護同時包括行政保護和司法保護兩種方式［1］。版權(quán)行政保護必須限定在法律規(guī)定的范圍之內(nèi),只有設(shè)定了版權(quán)行政保護的邊界,司法保護的邊界才會明確,兩者才能在各司其職的基礎(chǔ)上實現(xiàn)順利銜接。因此,從法理邏輯和法律規(guī)定上確定版權(quán)行政保護的邊界,以此為基礎(chǔ),針對當前版權(quán)行政保護與司法保護之間銜接存在的問題,為兩者之間的密切配合和相互促進創(chuàng)造良好的法律環(huán)境,對于版權(quán)行政保護作用的充分發(fā)揮具有重要意義。

一.版權(quán)行政保護的邊界設(shè)定及其與司法保護銜接的必要性

我國的版權(quán)行政保護開始于1985年成立國家版權(quán)局,經(jīng)過30多年的發(fā)展,當前的版權(quán)行政保護已經(jīng)具備較為豐富的經(jīng)驗,擁有專業(yè)性較強的執(zhí)法隊伍,也取得了有目共睹的促進版權(quán)保護的成績。然而,在版權(quán)保護的復雜性和重要性日益增加的現(xiàn)代社會,現(xiàn)有的以行政保護為主的方式已不能滿足充分促進版權(quán)保護的需要,由此,現(xiàn)行《著作權(quán)法》在強調(diào)行政保護的同時還設(shè)定了司法保護。根據(jù)當前《著作權(quán)法》及相關(guān)法律的規(guī)定以及版權(quán)保護的具體情況,為版權(quán)行政保護設(shè)定必要邊界,并在此基礎(chǔ)上建立與司法保護銜接的相關(guān)機制,對版權(quán)行政保護的健康開展具有非常重要的意義。具體來講,版權(quán)行政保護的邊界設(shè)定及其與司法保護銜接的必要性主要包括以下幾方面。

1.版權(quán)行政保護的有限性

相對于司法保護,版權(quán)由于行政保護的專業(yè)性更強、效率更高,保護方式也更靈活［2］,因而能對版權(quán)的順利實現(xiàn)起到可靠的保護作用。然而,行政資源的有限性,決定了版權(quán)行政保護在法理邏輯上的有限性。為了使有限的版權(quán)行政保護資源能夠得到充分和合理的利用,就必須為其設(shè)定相應(yīng)的邊界。版權(quán)行政保護邊界的設(shè)定主要包括兩方面內(nèi)容:一方面,應(yīng)當充分發(fā)揮版權(quán)行政保護在專業(yè)和效率方面的優(yōu)勢,將適合版權(quán)行政保護的領(lǐng)域,如行政懲罰、行政管理和行政裁決等納入版權(quán)行政保護的范圍內(nèi),這意味著適合版權(quán)行政保護的領(lǐng)域不便被納入司法保護的范圍;另一方面,必須防止版權(quán)行政保護的過度擴張［3］,防止其進入不利于其發(fā)揮作用的版權(quán)司法保護領(lǐng)域,導致版權(quán)整體保護效能的降低。版權(quán)行政保護邊界的設(shè)定同時意味著版權(quán)司法保護邊界的設(shè)定,要保證兩者之間的密切配合和協(xié)調(diào),必然產(chǎn)生對兩者順利銜接的要求。

2.充分發(fā)揮版權(quán)行政保護優(yōu)勢的必然要求

1985年,我國成立了國家版權(quán)局,并開始了版權(quán)行政保護的歷程。事實上,在1990年《著作權(quán)法》制定并施行之前,版權(quán)行政保護是我國版權(quán)實踐中唯一有效的保護方式［4］?！吨鳈?quán)法》頒布之后,雖然其規(guī)定了版權(quán)司法保護的方式,但是版權(quán)行政保護仍然作為《著作權(quán)法》規(guī)定的主要版權(quán)保護方式之一,得到了法律的進一步承認。我國當前已經(jīng)建立了包括國家和地方兩級版權(quán)管理機構(gòu),同時還包括其他相關(guān)行政管理部門的專業(yè)高效的版權(quán)行政保護執(zhí)法體系。版權(quán)行政保護已經(jīng)成為我國版權(quán)保護制度的重要優(yōu)勢和特色［5］。然而,要充分發(fā)揮版權(quán)行政保護的優(yōu)勢,就必須為其設(shè)定明確的邊界,并與版權(quán)司法保護之間形成良好的銜接,使其在合理范圍內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)力得到相關(guān)法律的明確支持和承認。

3.《著作權(quán)法》及相關(guān)法律對版權(quán)行政保護的具體規(guī)定

《著作權(quán)法》及相關(guān)法律明確規(guī)定了版權(quán)行政保護和司法保護并行的版權(quán)保護方式［6］,并分別對版權(quán)行政保護的范圍和司法保護的范圍進行了規(guī)定。在法治社會建設(shè)日益深入人心的現(xiàn)代社會,按照《著作權(quán)法》及相關(guān)法律的規(guī)定進行版權(quán)行政保護是依法治國理念的基本要求。因此,在版權(quán)行政保護的實踐中,必須嚴格按照《著作權(quán)法》及相關(guān)法律的規(guī)定,設(shè)定版權(quán)行政保護的具體界限,并與司法保護之間形成良好的銜接機制,為法治建設(shè)的順利開展做出應(yīng)有的貢獻。

二.版權(quán)行政保護的邊界及其與司法保護之間銜接的問題表現(xiàn)

1.現(xiàn)有法律對版權(quán)行政裁決功能的過度限制

當前版權(quán)行政保護的法律依據(jù)主要是《著作權(quán)法》及相關(guān)法律,這些法律規(guī)定的版權(quán)行政保護方式主要包括行政處罰和行政管理兩方面內(nèi)容。事實上,由于行政管理一般只涉及版權(quán)交易價格標準的確定和版權(quán)登記兩部分內(nèi)容,因此在版權(quán)行政保護中所占比重不大,具體實踐中的版權(quán)行政保護主要集中在對各種版權(quán)侵權(quán)行為的行政處罰方面。而且,由于版權(quán)行政處罰還必須符合《著作權(quán)法》第四十八條規(guī)定的"同時損害公共利益"要件,否則相關(guān)版權(quán)侵權(quán)案件就屬于民事爭議或者刑事規(guī)制的司法保護范疇［7］。也就是說,在版權(quán)行政保護的過程中,對于不涉及"同時損害公共利益"要件的版權(quán)侵權(quán)案件,行政機關(guān)對相關(guān)爭議不存在任何裁決的權(quán)利。然而,從理論上講,行政機關(guān)對不具備"同時損害公共利益"要件的案件進行行政裁決,可以充分發(fā)揮法律行政執(zhí)法專業(yè)性強和效率高的優(yōu)勢,促進版權(quán)的整體保護,而且并不排斥后續(xù)的司法保護行為,因此其對于促進整體版權(quán)保護的作用是非常明顯的。這種對版權(quán)行政裁決功能進行過度限制的法律規(guī)定,大大限制了具有專業(yè)和效率優(yōu)勢的行政機關(guān)可能發(fā)揮的作用。如2016年9月被北京市文化市場行政執(zhí)法總隊查發(fā)的北京趙春廣等七人侵犯著作權(quán)、窩藏案,號稱1949年以來最大的盜版兒童圖書案,執(zhí)法人員在查獲相關(guān)侵權(quán)出版物之后即將嫌疑人移交公安機關(guān)按照刑事訴訟程序處理,直到2018年4月刑事二審判決才最終生效［8］。

2.版權(quán)行政保護的過度擴張

雖然現(xiàn)行《著作權(quán)法》及相關(guān)法律對于版權(quán)行政處罰的范圍進行了嚴格的限制,尤其是《著作權(quán)法》第四十八條更是明文規(guī)定,只有滿足"同時侵犯公共利益"要件的情況下,相關(guān)版權(quán)侵權(quán)行為才能通過行政處罰的方式予以制裁,其他情況下只能作為民事爭議或刑事訴訟等方式實行司法保護。然而,《著作權(quán)法》僅僅只抽象規(guī)定了"同時侵權(quán)公共利益"的要件,而沒有進一步明確"公共利益"的具體范圍。事實上,由于人類行為的社會性,如果進行廣義的解釋,任何侵權(quán)行為都在一定程度上對社會公共利益產(chǎn)生了相應(yīng)的侵害,所以才會受到代表公共利益的國家法律的制裁。從這種意義上來講,任何版權(quán)侵權(quán)案件都可以被認為符合"同時侵犯公共利益"的法定要件,從而能夠被納入版權(quán)行政處罰的范圍。版權(quán)行政保護的一貫強勢以及法律規(guī)定的過于抽象,導致某些版權(quán)行政管理機關(guān)不僅將沒有直接侵害公共利益的版權(quán)侵權(quán)行為納入行政處罰的范疇,甚至對某些已經(jīng)涉嫌侵犯著作權(quán)罪和非法經(jīng)營罪的版權(quán)侵權(quán)刑事案件,也直接通過行政處罰程序直接結(jié)案的情況發(fā)生。

3.版權(quán)行政保護與司法保護之間缺乏必要的協(xié)調(diào)

版權(quán)行政保護與司法保護作為《著作權(quán)法》規(guī)定的兩種并行的版權(quán)保護措施,兩者在實踐中必然會出現(xiàn)需要相互配合和協(xié)調(diào)的情況,然而在當前的版權(quán)行政保護與司法保護之間,這種必要的協(xié)調(diào)卻非常缺乏［9］。具體來講,這種缺乏主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面是缺乏科學的版權(quán)案件裁決執(zhí)行配合機制。版權(quán)司法保護的落實必須依靠相關(guān)裁決的執(zhí)行,而這也幾乎完全成為法院的事情,相應(yīng)的行政機關(guān)一般只在法院要求時提供必要的協(xié)助,而不是積極主動地為相應(yīng)裁決的落實進行跟蹤和服務(wù),從而保證其順利落實。另一方面是行政保護過程中確認的事實不能直接在司法保護中予以認定。版權(quán)行政保護過程中,對于各種版權(quán)侵權(quán)事實都必須嚴格依照相關(guān)法律的規(guī)定予以取證,并根據(jù)法定的證明規(guī)制予以認定,其科學性和公信力毋庸置疑。然而,行政保護中認定的事實在相關(guān)案件移交刑事司法機關(guān)之后,只能作為普通的證據(jù)而不能直接在司法保護程序中予以認定,訴訟前的行政保護程序已經(jīng)獲得的相關(guān)證據(jù)和材料都必須在訴訟過程中作為全新的證據(jù)和材料重復舉證和提交,這是否將造成寶貴的司法資源不必要的浪費,值得探討。

三.版權(quán)行政保護與司法保護之間的銜接機制構(gòu)建

1.行政裁決機制和司法保護之間的有效銜接

要改變當前版權(quán)行政保護中缺乏行政裁決機制,從而導致行政保護不能充分發(fā)揮自身專業(yè)性和效率優(yōu)勢的問題,就必須通過相關(guān)立法將行政裁決納入《著作權(quán)法》及相關(guān)法律規(guī)定的版權(quán)行政保護關(guān)系之中,從而形成行政裁決機制和司法保護之間的有效銜接,通過發(fā)揮行政裁決的專業(yè)性強和效率高的優(yōu)勢,節(jié)約寶貴的司法保護資源,促進版權(quán)保護整體效能的提升。具體來講,行政裁決機制和司法保護之間的有效銜接主要包括以下幾方面內(nèi)容。首先,可通過對《著作權(quán)法》和相關(guān)法律的修改,規(guī)定版權(quán)行政管理部門對版權(quán)糾紛進行裁決的權(quán)力,而且這一行政裁決權(quán)力不受第四十八條規(guī)定的"同時侵害公共利益"條款的限制,亦即所有的版權(quán)糾紛案件均可以依申請或者依職權(quán)進行行政裁決。其次,可設(shè)立專門的版權(quán)行政裁決組織,這一組織作為各級版權(quán)管理部門的組成部分,承擔版權(quán)糾紛行政裁決的責任,并為其制定專門的版權(quán)糾紛裁決程序。再次,版權(quán)行政裁決的結(jié)果并不具有終局性,當事人對相關(guān)裁決不服的,可以在規(guī)定的時限內(nèi)向人民法院提起訴訟,從而進入司法保護程序。

2.嚴格規(guī)定版權(quán)行政處罰和刑事處罰轉(zhuǎn)換的標準

明確行政保護和司法保護的范圍,是防止版權(quán)行政保護過度擴張的關(guān)鍵。因此,有必要嚴格規(guī)定版權(quán)行政處罰和刑事處罰轉(zhuǎn)換的標準,嚴格禁止將涉嫌刑事犯罪的版權(quán)保護案件依照行政處罰程序結(jié)案。首先,應(yīng)當通過修改《著作權(quán)法》及相關(guān)法律對"公共利益"這一限制條件進行明確的規(guī)定,杜絕行政機關(guān)對其進行過度擴大解釋。如在《著作權(quán)法》第四十八條及相關(guān)法律中明確規(guī)定,"公共利益"應(yīng)僅僅包括直接的公共利益,而不包括間接的公共利益［10］,從而明確行政保護和司法保護各自的邊界,為兩者之間的順利銜接奠定良好的法律基礎(chǔ)。其次,可充分利用行政訴訟的監(jiān)督作用。應(yīng)當在《著作權(quán)法》及《中華人民共和國行政訴訟法》中明確規(guī)定,對版權(quán)行政管理機關(guān)過度擴張行政保護范圍,尤其是針對版權(quán)行政管理機關(guān)對"公共利益"條款擴大解釋以及不將構(gòu)成犯罪的侵權(quán)案件移交給司法機關(guān)處理的行為,案件當事人可以對其提起行政訴訟［11］,從而保證版權(quán)行政保護與司法保護的順利銜接。

3.構(gòu)建版權(quán)行政保護和司法保護之間的綜合協(xié)調(diào)機制

為了使版權(quán)行政保護和司法保護兩者之間能夠密切配合,促進整體版權(quán)保護效能的提高,有必要構(gòu)建版權(quán)行政保護和司法保護之間的綜合協(xié)調(diào)機制。這一協(xié)調(diào)機制主要包括兩方面的內(nèi)容。一方面,應(yīng)當建立版權(quán)司法裁決執(zhí)行的行政協(xié)助機制。對于進入執(zhí)行程序的版權(quán)糾紛案件,版權(quán)行政機關(guān)不僅應(yīng)當在司法機關(guān)的要求下協(xié)助其執(zhí)行,而且應(yīng)當在相關(guān)法律中明確版權(quán)行政機關(guān)在接受司法機關(guān)執(zhí)行協(xié)助要求之后對相關(guān)執(zhí)行情況進行跟蹤和提供其他主動協(xié)助執(zhí)行行為的義務(wù),以充分發(fā)揮版權(quán)行政保護專業(yè)性強和效率高的優(yōu)勢,為版權(quán)司法保護的裁決執(zhí)行提供可靠的行政輔助和保障。另一方面,有必要改變當前版權(quán)行政保護中的事實認定同司法保護中的事實認定完全獨立的現(xiàn)狀,在相關(guān)法律中明確規(guī)定行政保護中嚴格依照舉證責任分配規(guī)則進行的事實認定在進入訴訟程序之后仍然具有訴訟證據(jù)效力,除非當事人能夠提出相關(guān)反證,訴訟程序中的法官可以直接認定行政解決程序中認定的事實。與此同時,為了保證行政保護中事實認定作為司法保護中證據(jù)的客觀性,有必要對可以直接確認訴訟證據(jù)效力的事實認定范圍進行明確的界定,如僅針對在相關(guān)文書中有明確記載表明嚴格遵守了舉證責任原則的行政保護程序中的事實認定直接確認其訴訟證據(jù)效力。

總之,版權(quán)行政保護雖然是版權(quán)保護的主要方式之一,但必須與版權(quán)司法保護密切協(xié)調(diào)和配合才能充分發(fā)揮其對版權(quán)整體保護的促進作用。在版權(quán)行政保護的具體實踐中,必須對其保護的邊界進行科學的設(shè)定,對版權(quán)行政保護的邊界及其與司法保護銜接的必要性進行科學論證,并對實踐中存在的問題進行深入分析,以此為基礎(chǔ)構(gòu)建兩者之間的銜接機制,這對于版權(quán)行政保護的有效開展有著非常重要的借鑒和參考作用。

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