現(xiàn)有法律框架下的兒童閱讀立法研究

1 我國兒童閱讀的立法現(xiàn)狀

兒童閱讀需要立法保障。兒童閱讀的立法包括學校的閱讀法、公共圖書館法及全民閱讀立法。在《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)相繼頒布后，兒童閱讀領域最令人期待的立法就是國家全民閱讀立法。2013年兩會期間，鄔書林等上百名代表聯(lián)名提案，建議把全民閱讀上升為國家戰(zhàn)略，提出全國人大制定“全民閱讀法”、國務院制定“全民閱讀條例”等建議。隨后，新聞出版廣電總局立即行動，成立全民閱讀立法起草工作組及起草工作辦公室，并很快草擬出《全民閱讀條例》(后改名為《全民閱讀促進條例》)。這一條例被列入國務院法制辦的2013年立法工作計劃三檔項目。2016年，新聞出版廣電總局公布《全民閱讀促進條例》(征求意見稿)。2017年，國務院法制辦審議并原則通過《全民閱讀促進條例(草案)》。新聞出版廣電總局試圖通過立法推進全民閱讀，其立意起點很高，但最初的立法思路比較簡單。按一位全民閱讀立法參與者的說法，在立法工作剛剛開始時，起草者們都低估了這件事情的復雜程度：“其一，我們認為這是件好事，幫助大家讀書，誰會反對呢？其二，有《全民健身條例》珠玉在前，閻曉宏副局長是如此比較二者的：《全民健身條例》是健身，《全民閱讀條例》是健腦，二者是提高國民素質(zhì)的雙翼，缺一不可”[1]。其實，促進全民閱讀固然是件好事，但國家通過立法促進全民閱讀就意味著要動用公共資源來促進閱讀。社會中需要動用公共資源來促進的“好事”許許多多，但公共資源是有限的、稀缺的，究竟哪些領域更值得動用公共資源，需要有經(jīng)得起推敲的依據(jù)。立法的依據(jù)是法理基礎，現(xiàn)代社會中任何法律都需要有堅實的法理基礎，缺乏法理基礎的立法形同一紙空文，只會損害法律的嚴肅性并受到社會各界的批評。由于全民閱讀立法先行者們對全民閱讀的法理基礎缺乏認識，簡單地認為“是件好事”就可立法，或用健身健腦的比喻作為立法基礎，其立法主張很快受到社會各界質(zhì)疑。余秋雨認為閱讀立法難度很大，因為“立法就要規(guī)定讀什么，什么書是好的，什么書是不好的”，在他看來，閱讀是一個自由選擇，“不要用強制、統(tǒng)一化的規(guī)定，閱讀更多是教育和引導的問題，而不是規(guī)定”[2]。陳平原則認為，“有關部門發(fā)起聯(lián)署要求閱讀立法，我覺得不太現(xiàn)實”“應該鼓勵大家閱讀，但是我不希望變成通過政府行為強行推行的事情”[2]。面對質(zhì)疑，全民閱讀立法起草者們逐漸修正了早期的促進個體閱讀的立法主張，轉(zhuǎn)而秉持更具法理基礎的觀點，即主張用立法保障國民的閱讀權利。2017年國務院發(fā)布《全民閱讀促進條例(征求意見稿)》后，鄔書林表示，“《條例》可以說是中國文化史上一座具有紀念意義的里程碑。它以法律的形式為確保我國公民享有基本的均等化的閱讀權利提供了強大的國家資源保障，并有效統(tǒng)籌各種社會資源保障閱讀的經(jīng)費、閱讀的資源設施建設以及特殊群體的閱讀需求等亟待解決的問題”[3]。盡管如此，全民閱讀立法似乎仍然錯過了最好時機。

在我國現(xiàn)有法律法規(guī)中，最能體現(xiàn)對于兒童閱讀立法保障的就是《公共圖書館法》。這部歷經(jīng)艱難方得問世的公共圖書館法，不但較好地繼承了國際圖書館立法的精神，而且其中部分法律條款還體現(xiàn)出理念創(chuàng)新。在閱讀、閱讀推廣和兒童閱讀領域，該法對圖書館立法實踐具有重要貢獻：

第一，我國《公共圖書館法》第三條明確指出，“公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分，應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務”，這是國際上首次將“全民閱讀”正式寫入圖書館法中，并將全民閱讀視為公共圖書館的“重要任務”。全民閱讀的含義不同于閱讀，或者說全民閱讀并非所有個體閱讀的簡單相加。此前，雖已有不少國家將“閱讀”寫入圖書館法中，如瑞典圖書館法規(guī)定“為了促進對閱讀和文學、信息、教育以及普及性文化活動的興趣，應保證每位公民都可以訪問公共圖書館”[4]。但這只是用“閱讀”一詞來描述公眾在圖書館的活動。而我國公共圖書館法中提到的“全民閱讀”，則是國家在社會層面對閱讀行為的管理與引導，具有特定的意義。

第二，我國《公共圖書館法》明確規(guī)定公共圖書館應以開展活動的形式推廣全民閱讀，并將“活動”正式寫入圖書館法中。該法第三十六條規(guī)定，“公共圖書館應當通過開展閱讀指導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動，推廣全民閱讀”。我國將圖書館通過閱讀指導、讀書交流、演講誦讀等形式促進全民閱讀的服務稱為“閱讀推廣”，國際上更多是用“活動”一詞稱呼這類服務。在IFLA的某些文獻中，“活動”是一種正式的稱呼，在某些地方等同于“閱讀推廣”[5]。近年來，圖書館服務有活動化的趨勢，“活動”越來越成為圖書館的一種主流服務。盡管“活動”這一術語已經(jīng)出現(xiàn)在國際圖書館標準和服務指南中，但在圖書館法中還很少被提及。

第三，我國《公共圖書館法》繼承了國際圖書館法的精神，在圖書館服務條款中強調(diào)兒童閱讀及推廣活動。在各國公共圖書館法越來越關注兒童服務的同時，圖書館法中涉及兒童閱讀的法律條文也逐漸增加。如1996年的瑞典圖書館法規(guī)定“公共圖書館和學校圖書館應當特別關注為兒童和青少年提供圖書、信息技術和其他適宜的媒體，以促進語言的發(fā)展，鼓勵閱讀”[4]。我國《公共圖書館法》第三十四條規(guī)定“政府設立的公共圖書館應當……開展面向少年兒童的閱讀指導和社會教育活動，并為學校開展有關課外活動提供支持”，這正是對國際公共圖書館立法精神的傳承。

2 國內(nèi)外兒童閱讀的立法研究

縱觀國際圖書館服務的發(fā)展趨勢，無論英美發(fā)達國家還是我國，都有一個從專門為成年人服務到為兒童服務的發(fā)展過程。公共圖書館最初都是為成年人的閱讀、掃盲、終身學習和文化娛樂而設計的。最早的公共圖書館法的立法精神也是旨在為城市新出現(xiàn)的工人階級提供一個學習和娛樂的場所。十九世紀中期，英國資本主義經(jīng)濟模式給工人階級創(chuàng)造了更多的空閑時間，中產(chǎn)階級擔心工人的閑暇時間不能被充分利用而導致社會問題，于是社會活動家開始鼓勵工人階級將自己的空閑時間花在閱讀等符合中產(chǎn)階級道德的活動上，以促進形成更完善的社會[6]。所以英國1850年《公共圖書館法》是保障成人閱讀的，法律條款中對服務對象一律用“公眾”一詞統(tǒng)稱，整個法律條文中沒有出現(xiàn)“兒童”一詞。隨著社會的進步及公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，兒童服務在公共圖書館服務中的地位上升，兒童服務對法律的需求也隨之強烈。在1964年英國《公共圖書館和博物館法》中，服務對象已一律采用“成人和兒童”的提法。例如，該法規(guī)定圖書館在履行規(guī)定職責時，要特別考慮到“收藏足夠的館藏”，通過各種適當?shù)姆绞将@得“可用于借閱或參考的書籍和其他印刷品，以及圖片、留聲機記錄、電影和其他資料，其數(shù)量、范圍和質(zhì)量都能夠滿足成人和兒童的一般要求和任何特殊要求”，“鼓勵成人和兒童充分利用圖書館服務，提供使用圖書館服務的建議，并提供使用者可能需要的書目和其他信息”[7]。之后，還有許多國家采取類似提法，以強調(diào)兒童在圖書館法中的地位。例如，1993年的西班牙圖書館法規(guī)定，“公共圖書館必須免費提供基本服務，并且必須為成人和兒童提供差異化服務”[8]；2001年的丹麥圖書館法規(guī)定，“各市議會有義務與其他市議會合作，建立一個設有兒童和成人部門的公共圖書館。市議會可以與其他市議會就全部或部分圖書館服務達成協(xié)議。市議會必須盡可能為無法親臨圖書館的兒童和成人建立圖書館服務”[9]。此外，各國圖書館法對兒童和青少年的關注頻率也不斷上升。例如，1997年的俄羅斯聯(lián)邦圖書館法規(guī)定“兒童和青少年圖書館用戶有權在公共圖書館、專門國立兒童和青少年圖書館及與其章程有關的教育機構圖書館享受圖書館服務”[10]，同時該法還將兒童和青少年當成圖書館需要提供特殊服務的群體：法律條文中規(guī)定的圖書館不分年齡的平等服務也屬于對兒童服務的保障；2007年西班牙《閱讀、圖書和圖書館法》第五章“圖書館”中規(guī)定“所有人都能夠平等地訪問這些材料、設備并使用圖書館服務，不能因為地方、種族、宗教、意識形態(tài)、性別或性取向、年齡、身體狀況、經(jīng)濟來源或任何其他個人或社會因素而歧視任何讀者”[11](115)，十分鮮明地表明了圖書館為兒童服務的立場。

在圖書館法之外，還有其他相關法律為兒童閱讀提供了法律保障。如韓國《閱讀文化振興法》第十條“學校的閱讀振興”規(guī)定，“確保學校閱讀資料充足并配備指導學生閱讀的相關教師力量”“為保障學生將讀書活動日?；?，學校負責人必須鼓勵各項閱讀活動的展開”等具體措施[11](9)；日本頒布的《少年兒童讀書活動推進法》指出“必須積極完善環(huán)境，使全體少年兒童能夠隨時隨地自主閱讀”，并提出了設立少年兒童讀書日等具體措施[11](31-37)；美國《卓越閱讀法》是對《小學和中學教育法》某些條款的修正，該法的立法目標包括“教導每個兒童在其童年早期進行閱讀”“增加高質(zhì)量家庭讀寫計劃的數(shù)目”等[11](208)。

盡管許多國家的圖書館法和其他相關法律為兒童閱讀提供了立法保障，但法律的頒行并沒有中止相關研究。圖書館法的研究與其他法律的研究一樣，大致可分為三種類型：立法頒行前的立法理念與法律文本研究；立法頒行早期的釋法與普法研究；立法頒行后的配套文件研究與修法研究。我國圖書館立法，自二十世紀八十年代理論界開始倡導至今將近四十年，自二十一世紀初啟動法律起草工作至今也已有十七年。隨著《公共圖書館法》正式頒行，我國公共圖書館法的立法理念與法律文本的研究工作已經(jīng)階段性結束。2017年11月，《公共圖書館法》表決通過后，我國圖書館行業(yè)正在廣泛開展《公共圖書館法》的釋法與普法活動，專家學者們撰寫論著或開展培訓，宣傳《公共圖書館法》對我國圖書館事業(yè)發(fā)展的重要意義，分析《公共圖書館法》對我國圖書館管理與服務可能產(chǎn)生的影響，對《公共圖書館法》的條款、文字進行辨析，對法律中可能產(chǎn)生分歧的文字進行解釋。這類研究對于落實《公共圖書館法》，發(fā)揮《公共圖書館法》的作用很重要，也可能會持續(xù)相當長的時間。但無論對于圖書館事業(yè)發(fā)展還是圖書館學研究，釋法和普法研究都只是階段性的工作?！豆矆D書館法》頒行后真正重要的研究工作是圍繞落實《公共圖書館法》而進行的配套政策、法規(guī)、標準、指南及其他行業(yè)指導文件的研究，以及為完善《公共圖書館法》而進行的修法研究。對于圖書館理論界來說，這類研究是相當長期的任務。例如英國《公共圖書館和博物館法》于1964年頒布，而在半個世紀后面對公共圖書館在信息時代遇到的新問題、新挑戰(zhàn)時，英國圖書館理論界還在激烈地討論該法[12]。

在我國《公共圖書館法》獲得通過后，圖書館人興奮之余多少也會有些遺憾。人們普遍感覺該法缺少法律法規(guī)應有的“牙齒”，法律中更多的是抽象原則和對現(xiàn)有圖書館業(yè)務行為的描述。一部5000字的法律中，出現(xiàn)了27個“有關”，5個“相應”，3個“相關”，給人以充分的自由量裁空間。其實，這不但是我國行政法、社會法的普遍情形，也是國際圖書館法的基本形態(tài)，如1997年《俄羅斯圖書館事業(yè)聯(lián)邦法》中“有關”“相應”也不少于10個[10]。英國1850年的《公共圖書館法》規(guī)定了建立圖書館的人口下限和稅率，而1964年的《公共圖書館和博物館法》則取消了這些規(guī)定，更為具體的規(guī)定則由其他政府文件來落實，如圍繞該法中政府必須提供的“全面有效的圖書館服務”，英國文化、媒體和體育部制定了《全面、高效、現(xiàn)代的公共圖書館——標準和評估》[13]。

正因為現(xiàn)有公共圖書館法無法具備更多的可操作性，我國圖書館界在熱熱鬧鬧開展釋法、普法的同時，應該盡快將圖書館立法研究的重心轉(zhuǎn)移到落實《公共圖書館法》的行政法規(guī)、政策、行業(yè)標準與指南等文件的研究與制定上來，使《公共圖書館法》中的“有關規(guī)定”“相關規(guī)定”變成圖書館人和讀者“看得到”的規(guī)定。例如，《公共圖書館法》第十九條中有3個“相應”：“公共圖書館館長應當具備相應的文化水平、專業(yè)知識和組織管理能力。公共圖書館應當根據(jù)其功能、館藏規(guī)模、館舍面積、服務范圍及服務人口等因素配備相應的工作人員。公共圖書館工作人員應當具備相應的專業(yè)知識與技能”，這3個“相應”所涉及的館長的文化水平、專業(yè)知識和組織管理能力、不同公共圖書館的工作人員的數(shù)量要求及其能力要求等，都需要由主管部門出臺配套政策予以落實，這需要圖書館學理論研究的支撐。

兒童閱讀服務是公共圖書館服務中重要且極具特殊性的領域。與成年人相比，兒童的閱讀行為正在形成過程中，需要社會和家庭營造良好的閱讀環(huán)境，促使其形成健康的閱讀行為：兒童的認知尚不成熟，閱讀行為容易受到外界的不良干擾，需要公權部門提供適當?shù)谋Ｗo；兒童的行為能力較弱，無法熟練使用普通的社會閱讀資源與閱讀服務，需要閱讀服務部門為他們提供特殊的閱讀服務。正是因為具有這些基本特征，兒童閱讀比成年人閱讀才更加需要通過法律手段來提供全方位的閱讀保障。我國《公共圖書館法》已經(jīng)對兒童閱讀服務做出了許多有益的規(guī)定，在今后相當長的一段時期內(nèi)，公共圖書館的兒童閱讀服務將會在《公共圖書館法》的指導、制約下不斷發(fā)展。但同時，由于兒童閱讀存在許許多多的特殊性，現(xiàn)有《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》和《全民閱讀促進條例(征求意見稿)》的兒童閱讀服務條款遠遠不能滿足公共圖書館兒童閱讀服務的需求。因此，我國的兒童閱讀立法研究也不應該僅停留在釋法和普法宣傳階段，而是要在現(xiàn)有法律框架下，圍繞兒童閱讀對立法的實際需求，研究與制定兒童閱讀的行政法規(guī)、政策、行業(yè)標準與指南等專門文件，為公共圖書館兒童閱讀服務提供切實可行的立法保障。

3 關于兒童閱讀立法的思考

我國關于圖書館兒童閱讀服務的政策、法規(guī)、標準、指南很少或無法適應當前兒童閱讀推廣的需要，如何切實保障圖書館服務中的兒童權利和兒童優(yōu)先以及保證兒童閱讀服務的公平、多樣和包容，圖書館界還需要開展大量研究工作。在現(xiàn)有法律框架下，圖書館行業(yè)需要出臺或完善更多的政策、法規(guī)、標準或指南類文件為圖書館兒童閱讀提供立法保障，確保公共圖書館兒童閱讀服務能夠?qū)崿F(xiàn)公共圖書館法提出的“推動、引導、服務全民閱讀”的重要任務。

3.1 保障兒童閱讀服務的科學性和專業(yè)性

兒童閱讀立法應當鼓勵科學的閱讀研究，鼓勵用閱讀研究成果促進全民閱讀，避免全民閱讀促進活動中憑借個人經(jīng)驗、不可靠知識、未經(jīng)檢驗的成果對公眾包括兒童進行閱讀指導的行為。圖書館人曾以“嚴守中立和無偏見的立場”作為其職業(yè)倫理之一[14]，盡管目前圖書館界對這一觀念的認識還存在分歧，但在以推廣活動形式開展的圖書館閱讀服務中，多由活動主辦方挑選讀物并選擇講授方式，閱讀推廣服務客觀上已經(jīng)很少具有中立性。在圖書館兒童閱讀服務中，針對學齡前兒童開展的講故事、讀繪本活動所占比重極大。這類服務是由故事主講人或閱讀推廣人主導的，他們選擇的講授內(nèi)容對兒童認知的形成具有很大影響。圖書館兒童閱讀推廣與學校教育雖然基本上是同一性質(zhì)的兒童教育活動，但學校教育有教育學研究作為支撐，因而具有很強的規(guī)范性，各個年級的課程應包含什么內(nèi)容、課堂內(nèi)容如何組織、教師應達到什么資質(zhì)水平、學生應具有什么文化基礎等，都有十分明確的、社會公眾或家長可事先知曉的要求。而圖書館兒童閱讀推廣活動的管理者或組織者多數(shù)沒有經(jīng)過嚴格的兒童服務訓練，不具備嚴格的服務人員資質(zhì)標準。甚至有大量“故事媽媽”等志愿者作為故事主講人，其講授能力沒有經(jīng)過具有公信力的部門的審核，公眾和家長事先對講授的內(nèi)容與質(zhì)量往往并不知曉。這就使圖書館兒童閱讀推廣的質(zhì)量存在不確定的風險，如不合適的內(nèi)容選題，不適當?shù)幕有袨?，講授時錯誤的、不恰當?shù)囊?，等等?/p>

學校教育體系之外的閱讀服務可能會給兒童帶來負面影響，且難于通過行業(yè)標準或指南予以規(guī)范，這一問題已引起國外立法界的關注。美國《卓越閱讀法案》就試圖確保兒童閱讀的科學性，避免有人采用未經(jīng)科學檢驗或?qū)I(yè)確認的知識對學生進行閱讀指導，該法陳述的第二個目的即為“通過使用源自可靠的、可復制的閱讀研究(包括自然拼讀法)的發(fā)現(xiàn)，改進學生的閱讀技巧，以及閱讀課老師的在職教學實踐”[11](208)。我國目前的兒童閱讀推廣活動中，一些“專家”采用未經(jīng)科學檢驗的知識進行閱讀指導的現(xiàn)象并不少見，但《公共圖書館法》并未就這一問題做出規(guī)定。我們只能期待其他涉及兒童閱讀的法律，或在《公共圖書館法》下一次修訂中解決這一問題。

此外，作為補救措施之一，行業(yè)性的閱讀推廣人制度可使志愿者參與圖書館閱讀推廣具有一定的資質(zhì)門檻，提升閱讀推廣人的資質(zhì)[15]。在閱讀推廣早期，從事閱讀推廣的個人往往自封閱讀推廣人，他們對兒童閱讀起到了積極的推動作用。但現(xiàn)在全民閱讀已經(jīng)成為國家行為，兒童閱讀推廣已經(jīng)成為公共圖書館的常態(tài)化業(yè)務，這就要求圖書館主管部門或行業(yè)組織研究閱讀推廣人培訓與管理制度，出臺閱讀推廣人管理的政策、標準或指南，對閱讀推廣人的培訓、管理及資質(zhì)進行制度化的規(guī)范。

3.2 保障兒童閱讀的服務資源

我國《公共圖書館法》第三十四條明確規(guī)定“公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區(qū)域，根據(jù)少年兒童的特點配備相應的專業(yè)人員”，這一規(guī)定為公共圖書館開展兒童閱讀服務打下了堅實的基礎。但這一條款又僅僅是原則性的規(guī)定，圖書館主管部門和行業(yè)組織需要通過頒布政策、法規(guī)、標準或指南，使《公共圖書館法》的規(guī)定更具指導性。例如，需要針對不同類型的圖書館，確定少兒閱覽區(qū)域的面積或所占比例，以及兒童閱讀服務的專業(yè)人員數(shù)量與類型。對于大型的、兒童閱讀服務類型豐富的圖書館，還需要確定少兒閱覽區(qū)域內(nèi)靜讀區(qū)域和活動區(qū)域、閱讀空間和創(chuàng)客空間等不同空間的設施設備要求，并針對嬰幼兒閱讀或親子閱讀、學前兒童閱讀及青少年閱讀等規(guī)定不同的建設與管理標準。

兒童服務與成年人服務相比，具有更高的服務細分的要求。不同年齡層次對館員人數(shù)有不同要求，如英國圖書情報專業(yè)協(xié)會(CILIP)曾經(jīng)規(guī)定館員與兒童讀者的比例為：2歲以下，1∶3；2歲，1∶4；3～5歲，1∶8(成年讀者為1∶15)①。坎貝爾提出的標準是，每1萬名用戶的服務點需要1名兒童專業(yè)人員，大型圖書館系統(tǒng)中應有三分之一的專職人員有兒童圖書館學基礎[16]。

3.3 保障兒童閱讀的安全

兒童閱讀的安全也是公共圖書館立法完成后需要圖書館行業(yè)認真研究的問題。《公共圖書館法》第十五條將“安全保障設施、制度及應急預案”作為建立公共圖書館應當具備的條件之一，并在第二十八條中將安全設施細化為“公共圖書館應當配備防火、防盜等設施”。但是這些規(guī)定更多的是針對公共圖書館的一般性服務，對圖書館的兒童閱讀服務來說還遠遠不夠。根據(jù)團中央、教育部等部委舉行的一次關于中小學生安全問題的大型調(diào)查，結果顯示學校和公共場所是兒童最容易受到傷害的地方，分別占51.44%和36.32%[17]。圖書館作為公共場所之一，安全問題需要得到更多的關注。

圖書館兒童閱讀服務對于安全的要求是全方位的，發(fā)達國家的圖書館行業(yè)組織已經(jīng)對圖書館兒童服務安全問題提出了非常詳盡的要求：硬件方面，在政策或標準、指南中對圖書館的空間布局、標識體系、家具、活動道具等提出明確的要求：軟件方面，對大到事故或糾紛的處理、小到兒童上衛(wèi)生間是否應陪護、講故事時是否可與兒童有身體接觸等，都做出了細致的規(guī)定。隨著圖書館大力發(fā)展閱讀推廣或推廣活動這種新型服務，圖書館對兒童安全規(guī)范類文件的需求變得更加迫切。一方面，當前圖書館正在進行多樣化的空間改造，各種創(chuàng)客空間、制作空間、創(chuàng)意閱讀空間、趣味性學習空間等不斷出現(xiàn)，這些變化要求圖書館行業(yè)對原有建筑設備的標準或管理規(guī)范進行更新；另一方面，兒童閱讀推廣使得圖書館服務更加多樣化，各種手工、戶外、家庭閱讀服務紛紛興起，這也對圖書館兒童安全政策提出了新的要求。所有這些都要求圖書館行業(yè)更加細致地研究圖書館兒童閱讀的安全問題，通過制定行業(yè)文件對兒童閱讀安全提供立法保障。