公共建筑工程過程監(jiān)管的法律應對研究

近年來,建筑工程質量事故的接連發(fā)生,客觀上反映了我國建筑物建設過程所存在的種種質量隱憂,深刻揭示出我國建筑工程在設計、施工以及監(jiān)督管理等各個環(huán)節(jié)都存在著諸多影響質量安全的違法或違規(guī)現(xiàn)象。公共建筑(publicbuilding)一般指的是供公眾使用、為公眾提供公共活動的建筑物或者構筑物,是具有明顯的公益性、社會性的建筑工程。立足我國公共建筑工程質量現(xiàn)狀,以過程監(jiān)管為視角進行研究,具有重要的現(xiàn)實意義。

一.問題的提出:過程監(jiān)管與公共建筑工程質量

公共建筑工程的質量和安全,直接影響著社會公眾的生命財產(chǎn)安全。近年來,我國公共建筑工程質量問題愈發(fā)凸顯。據(jù)有關媒體統(tǒng)計,僅2007—2012年,全國就有37座橋梁垮塌,致使182人喪生,177人受傷[1]。這些事故不僅嚴重侵害了公眾的生命財產(chǎn)安全,也使公共建筑蒙上了危險的陰影。隨著社會快速發(fā)展,我國新增建筑量居世界首位,但大多較為“短命”[2],而在其他國家,建筑的壽命通常在近百年。除了因規(guī)劃設計變更拆除造成的浪費之外,質量問題是我國公共建筑“短命”的主要原因。我國《民用建筑設計準則》中規(guī)定,建筑的壽命至少應在50年以上①。而實際上,我國多數(shù)公共建筑都未能達到此要求,這暴露出我國公共建筑工程在建設中存在著諸多違法或違規(guī)現(xiàn)象。公共建筑工程建設的主要環(huán)節(jié)包括前期準備階段、設計施工階段和后期維護階段。其中,設計施工階段是公共建筑建造的重要環(huán)節(jié),也是其質量的決定性環(huán)節(jié)。因此,設計施工過程的法律監(jiān)管至關重要。

二.我國公共建筑工程過程監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱《建筑法》)和《建設工程質量管理條例》(以下簡稱《質量管理條例》)的規(guī)定,工程建設主要實行以下監(jiān)管機制:第一,建設單位在施工前必須取得施工許可證,并辦理用地、規(guī)劃等備案和批準手續(xù);對于施工、勘察、設計和監(jiān)理單位及相關從業(yè)人員也有資質要求①。第二,建筑單位應該依法采用招標的方式對建筑工程進行發(fā)包,并不得對建筑工程進行肢解發(fā)包。第三,我國實行非強制性的工程監(jiān)理制度,但《質量管理條例》第十二條規(guī)定,國家重點建設工程、大中型公用事業(yè)工程等重要工程必須實行監(jiān)理。第四,建筑安全生產(chǎn)管理主要強調在建設施工過程中對危險的防范等相關安全保護措施。第五,在建筑過程中,各單位對各自承擔部分的質量負責,政府主管部門進行監(jiān)督?？梢钥闯?我國看似有著比較完備的工程質量管理體系,對工程建設的各個階段和環(huán)節(jié)都進行了相應的質量管理規(guī)定,但是,對于公共建筑這樣的特殊建筑,現(xiàn)行制度的效果并不明顯。

當前,公共建筑過程監(jiān)管主要有以下問題:第一,監(jiān)管的困難性和復雜性。公共建筑往往具有大型、復雜的結構和設施,而工程質量監(jiān)督是一項精細工作,這導致公共工程建設過程中很多問題難以被發(fā)現(xiàn)。公共建筑中大量的隱蔽工程成為監(jiān)管的難點[3]。第二,監(jiān)管存在漏洞。公共建筑具有公共產(chǎn)品的特征,投資巨大,少有收益,故而公共建筑工程往往是政府投資建設。盡管近些年來我國大力倡導政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership),但仍然不能排除政府在公共建筑建設中的實質性參與。這使得公共建筑投資主體呈現(xiàn)多元化的趨勢,一條路、一座橋梁往往會有許多個投資方,其中不僅包括社會私人資本,也包括政府,這使公共建筑的建設主體更為復雜,不可避免增加了監(jiān)管難度,導致監(jiān)管漏洞的出現(xiàn)。第三,監(jiān)管不嚴。由于公共建筑在建設中地方政府的主導性,使得這類工程的建造不可避免地存在政府意志等因素,實際中存在第三方監(jiān)管形式化、政府自身監(jiān)管不到位等情形,造成整體監(jiān)管松懈,影響工程質量。

三.過程監(jiān)管不力的主要原因

(一)工程質量監(jiān)管立法亟待完善

目前,關于建筑工程質量保障的現(xiàn)行立法主要散見于《建筑法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《質量管理條例》等法律法規(guī),主要由《建筑法》和《質量管理條例》來規(guī)范?！督ㄖā酚?998年開始實施,2011年進行了第一次修改,在第四十八條增加了工傷保險的規(guī)定,其余內(nèi)容均未變動。2019年進行了第二次修改,僅對第八條申請領取施工許可證的條件進行了修改。該法作為我國針對建筑活動制定的專門性法律,相比其他規(guī)范,具有最高的法律效力,但該法全文只有八十五條,對于復雜、專業(yè)的建筑活動中具體工作和注意事項沒有作詳細的規(guī)定。例如其只規(guī)定了施工方應對工程施工質量負責,但如何負責、怎樣負責等內(nèi)容并沒有規(guī)定?！顿|量管理條例》2000年通過實施,2017年僅對第十一條第一款進行了修改,而對于該條例自身存在的諸如程序、責任追究等問題仍然沒有得到解決。

(二)監(jiān)管主體職責不清

公共建筑的建造,從一開始的立項、審批、選址到勘探設計、材料設備的購買、具體施工建造、驗收,再到后期的保養(yǎng)維護,其中涉及多個主體和政府部門的參與。各行政部門都有權進行管理,而多頭監(jiān)管容易導致很多問題。例如,《建筑法》的規(guī)定過于模糊,在具體操作中需要制定行政法規(guī)或部門規(guī)章來具體實施,容易造成規(guī)章或規(guī)范性文件多而混亂,對建筑建造活動的權責劃分不明確,行政權力相互交叉,有利益的時候,各部門會一擁而上爭相行使權力,當需要承擔責任時候,可能會出現(xiàn)無人擔責的情況,容易使公共建筑質量問題監(jiān)管淪為空談。根據(jù)《質量管理條例》第四十六條的規(guī)定,工程質量監(jiān)督機構一般進行具體的監(jiān)管工作。實踐中,我國的建筑質量監(jiān)管部門屬事業(yè)單位,隨著機構改革,經(jīng)費的削減使得監(jiān)管工作難以維持[4]。同時,我國對于建設工程質量監(jiān)督機構的職責范圍并沒有統(tǒng)一的規(guī)定,具體實施中,各地方千差萬別,不利于工程質量的監(jiān)管。

(三)監(jiān)理方的法律地位不獨立

我國《建筑法》對監(jiān)理的監(jiān)督內(nèi)容進行了規(guī)定①。監(jiān)理方由建設單位委托,作為工程建設中的主要監(jiān)督方,貫穿工程建造的主要過程,彌補了事前審核和事后驗收的不足。但在實踐中,建設方、施工方、監(jiān)理方由于長期的合作,之間往往會存在千絲萬縷的利益關系。質量監(jiān)管市場為需方市場[5],監(jiān)理方為了拓展業(yè)務保持合作不得不受制于建設方,而建設方可能為了節(jié)約資金、縮短工期等使用不合格材料、不規(guī)范的工序等等,監(jiān)理方對此問題可能采取熟視無睹的態(tài)度。在追求利益最大化的市場競爭中,這一問題無法避免,由此可能導致監(jiān)理形同虛設。這樣的情況也存在于工程竣工驗收過程中②,參與各方無法真正獨立,難以保證工程質量。

(四)工程質量責任追究力度不夠

近幾年來發(fā)生的重大公共建筑安全事故中,關于事故原因的官方通報大多集中在超載、自然災害、日常維護不到位等方面,很少提及橋梁建筑本身質量問題。如哈爾濱陽明灘大橋坍塌事故和河南義昌大橋的坍塌事故中,官方將事故原因分別歸于三輛大貨車嚴重超載與車輛違法裝載煙花爆竹,絲毫沒有提及橋梁本身建造質量是否存在問題,許多專業(yè)人士對此提出質疑,但官方并未予解釋。同時,在事故責任追究方面,處罰情況大不相同。據(jù)媒體統(tǒng)計,2007年至2012年橋梁垮塌事故的問責情況,問責率僅為18.9%[1]。公共建筑質量問題頻發(fā)的一個主要原因就是違法成本低,我國法律法規(guī)中對于建設工程中違法違規(guī)的處罰多為責令整改、降低資質等級、吊銷執(zhí)照,罰款上限為100萬元,這與相關方違法獲得的利益相比差距甚遠?，F(xiàn)有的處罰力度難以對公共建筑建設中的違法行為產(chǎn)生足夠的震懾。

四.我國公共建筑工程過程監(jiān)管的法律應對

(一)系統(tǒng)性加強工程質量監(jiān)管立法

保障公共建筑工程質量的根本之道在于法律監(jiān)管制度的完善和嚴格執(zhí)行,要達到這一目標,首先應當從立法層面進行系統(tǒng)性設計,建立完善、嚴格的法律監(jiān)管制度,否則嚴格執(zhí)法和責任追究將會是無本之木。建議從我國當前建筑行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā),著眼于建筑工程質量的嚴格保障,啟動對《建筑法》的全面修改。嚴格細化各項規(guī)定,增強實用性,包括工程質量的監(jiān)管以及責任的追究,將公共建筑納入調整范圍,以更好地保障公共建筑的質量。同時,應進一步完善配套的行政法規(guī),對建設過程中容易出現(xiàn)的問題進行明確詳細的規(guī)定,尤其是針對公共建筑質量安全問題,應就工程建設的各個階段都有嚴格的質量監(jiān)管規(guī)定,不放過任何一個環(huán)節(jié)。此外,修改完善相關法律法規(guī)亦應高度關注工程質量問題,共同編織一張嚴密的建筑工程質量監(jiān)管法網(wǎng),有效抑制公共建筑質量事故的發(fā)生。

(二)擴大工程質量監(jiān)管范圍

公共建筑建設過程監(jiān)管是防止質量問題,降低事故發(fā)生率的最直接有效方式。因此,過程監(jiān)管應當貫穿于建設過程的每一個環(huán)節(jié)。首先,要針對工程的設計勘測進行監(jiān)管,勘測設計方要針對可能出現(xiàn)的問題,對建設方予以明示,并對設計方案進行調整以避免風險,同時,設計還應該就工程具體施工建設中的各項材料以及關鍵部位的連接方式等進行明確的要求。其次,對于原材料也應該加強監(jiān)管。我國發(fā)生的公共建筑質量事故,有不少是因為建筑材料的原因而引發(fā)的,如“瘦身鋼筋”“問題電纜”等。因此,建筑材料的質量需要嚴格監(jiān)管,實行全生命周期監(jiān)管,嚴把質量關。再次,具體施工過程應該嚴格監(jiān)管。除原材料外,不少公共建筑質量問題是因為在施工中沒有嚴格按照相關規(guī)定,如不合要求的混凝土配比導致混凝土強度無法達到要求,會成為工程質量的安全隱患。最后,由于工程竣工驗收中各方法律地位不獨立,無法對工程進行嚴格把控,因此,應該對工程竣工驗收活動也進行監(jiān)管,確保各驗收參與方能夠科學、客觀地按照法律法規(guī)規(guī)定對工程進行驗收。

(三)統(tǒng)一工程質量監(jiān)管主體

我國的建筑工程監(jiān)管主體,不僅有政府的多個部門,還有行政機關委托的建筑質量監(jiān)督機構,同時也包括了工程建造各參與方與監(jiān)理方。如此眾多的監(jiān)管主體,權責不明確,在監(jiān)管過程中難以進行有效協(xié)調和溝通。因此,應該對公共建筑過程監(jiān)管的主體進行統(tǒng)一,對其權責進行明確的劃分,在其權限內(nèi)開展工作。應賦予建筑質量監(jiān)督機構更多的權力,以便其更有效地開展監(jiān)督工作。由于該機構為政府委托,在行使監(jiān)管權力時勢必會受政府意志的影響,于是在對公共建筑質量進行監(jiān)管時很難做到客觀公正,因此,國家可以設立專項資金作為該機構的資金來源。同時,應由地方政府來委托這些機構對具體的地方公共建筑質量進行監(jiān)管,這樣才能避免這類機構受行政機關的束縛。此外,我國的監(jiān)理制度也應該進行完善,改革選聘委托機制,嚴格監(jiān)理責任,避免監(jiān)理方與工程投資建設各方的利益關聯(lián),讓監(jiān)理方真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

(四)加大法律責任追究力度

對違法犯罪行為進行懲處的目的,一是懲罰,二是威懾[6]。如果當事人的違法犯罪成本不高,不僅無法使當事人得到足夠的懲處,也難以對社會產(chǎn)生威懾,無法對人們就該種違法犯罪行為的預防產(chǎn)生足夠的激勵。這對于公共建筑質量問題同樣適用,與容忍公共建筑質量問題從而獲得的利益相比,違法違規(guī)的處罰太輕,成本太低,這是我國公共建筑事故頻發(fā)的原因之一。對于法律責任的追究,我國實踐中也存在執(zhí)法不嚴的情況,出現(xiàn)事故后,有關部門不對責任人進行追究,反而將事故原因單獨歸結于事故中當事人的一些違法問題,即便是對責任人追究責任,也往往流于形式。因此,要解決公共建筑質量問題,必須要加大責任追究力度:第一,在立法層面,要加大違法成本,對違法違規(guī)行為導致公共建筑出現(xiàn)質量事故的人員予以嚴格懲處,使公共建筑建設過程中的相關人員不敢違法違規(guī);第二,在執(zhí)法層面,要嚴格執(zhí)法,做到違法必究,對公共建筑事故原因要客觀分析,而不是簡單歸責,堅決不放過任何一個違法違規(guī)行為。

五.他山之石

(一)公共建筑保險制度

在公共建筑質量事故致人損害事故中,受害者的賠償問題比較難以解決。而公共建筑保險制度可以較好地解決這一問題,保障受害者的利益。例如,法國于1978年制定的《斯比那塔法》(Spin-ettaACT)[7]規(guī)定了不少于10年期的強制保險責任①。英國通過將保險與貸款條件相掛鉤,間接地強制性實施工程質量保險制度[8]。我國也可參照這一機制,先在公共建筑領域實施,逐漸擴展至其他建筑領域。保險制度的引入,使得保險公司在一定程度上能夠對建筑的質量進行監(jiān)督,同時保險公司也可以實行浮動保險費率,按照建設、施工等單位的資質和以往的記錄,對工程質量缺陷多發(fā)的單位實行較高的費率,以此來促使建設施工單位對工程質量的把控。

(二)第三方質量檢驗制度

我國建筑工程質量監(jiān)管主體眾多,但監(jiān)管效果并不理想,根本原因在于質量監(jiān)督機構的地位不獨立,無法客觀公正地對工程質量進行檢驗和監(jiān)督。因此,解決工程質量檢測方的地位問題,是提升工程質量監(jiān)督效果的關鍵。美國的建筑行業(yè)具有大量的行業(yè)組織,不僅對建筑行業(yè)標準及時進行修改,并且行業(yè)組織內(nèi)存在非營利性的質量認證機構,可以對建設工程質量進行檢測和認證[9]。這樣的質量檢測組織能夠一定程度避免行政干預和工程建設方的影響,以一個獨立的第三方角色對建筑工程質量進行檢測。我國擁有建筑行業(yè)協(xié)會組織,但長期以來并未充分發(fā)揮作用,國外的經(jīng)驗值得借鑒。

本文來源:《南寧師范大學學報》:http://12-baidu.cn/w/qk/25890.html