區(qū)域教育均衡發(fā)展的實踐模式、路徑與政策理路-教育論文

將推進教育公平提升為教育的基本政策，將“區(qū)域內義務教育均衡發(fā)展”作為未來十年的戰(zhàn)略性任務。區(qū)域教育均衡可以從教育和非教育兩個層面進行歸因。從非教育層面看，我國教育失衡是社會二元結構下的必然產物，是城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和階層差異等在教育上的反映，是長期“城市中心”、“精英主義”及“效率優(yōu)先”等制度話語的外顯;從教育層面看，是由于教育政策及制度安排的衍生物，尤其像“重點校”政策、“地方負責、分級管理”政策和“教育督導與學業(yè)水平評價城鄉(xiāng)雙重標準”質量政策所形成的代價。
新政策舉惜一般是在矯正失誤或者過時政策過程中形成的。1999年《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》中，其中關于倡導城市教師赴農村任教的政策，拉開了推進區(qū)域教育均衡發(fā)展的帷幕，因應了“城市反哺農村”的社會發(fā)展戰(zhàn)略。2001年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中提出的城鄉(xiāng)教師“對口支援”的交流方式，試圖在師資配置層面率先破除教育不均衡發(fā)展的弊端。2003年《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，則全方位地啟動了教育均衡發(fā)展的工《2003—2007年教育振興行動計劃》，則將“推進農村教育改革與發(fā)展”列為第一大戰(zhàn)略重點。2005年的《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》，首次在官方文件名中出現了“均衡發(fā)展”的語匯，從師資、信息化、設備、待遇、編制、職稱等多項政策向農村和薄弱學校傾斜。隨后《義務教育法(修訂〉》的頒布，使我國推進義務教育均衡發(fā)展進入了依法操作階段。新近頒布的《綱要》，則給定了教育均衡發(fā)展政策實現的時間表和總體步驟。
一、區(qū)域教育均衡發(fā)展的實踐模式
在區(qū)域教育均衡發(fā)展問題上，尚沒有可資參照的成功先例，這項改革是中國特色教育制度的又一實踐訴求。改革從2002年前后啟動至今，各地在探索這項事關教育權利公平的嶄新課題時，充分體現了自身的實踐智慧，形成了諸多既有同構性又有差異性的實踐模式。
從行政區(qū)劃角度看，當下的實踐模式大體有七種：淞滬模式、北京模式、沈陽模式、銅陵模式、湖北模式、浙江模式、山東模式。每種模式相互融合，并整合了諸多要素?？傮w上講，各模式均處于探索初期，屬于資源投入階段，還沒有形成自主造血功能。
區(qū)域教育均衡發(fā)展的實踐模式、路徑與政策理路
這七種模式中，較早啟動的是淞滬模式。20世紀90年代初期，上海就以建平中學為個案，持續(xù)性地以“集團化辦學”方式來整合教育資源，提升薄弱學校的效能。經過多年努力，建平集團已經成長為跨國發(fā)展的巨型教育集團，并被視為集團化辦學的開創(chuàng)者。集團化辦學目前已經成為各地推進義務教育均衡發(fā)展，促進高中優(yōu)質資源輻射的一種重要手段。集團化辦學的基本政策假設就是以強帶弱，以大帶小，實現資源共享。但在具體實踐中，集團化形式并不完全相同。以“建平教育集團”為例，就運用了“兼并、創(chuàng)設、聯盟”三種集團化戰(zhàn)略手段。其中“兼并”主要是借助學校區(qū)域布局調整和薄弱學校改造的機會，以過去重點學校、優(yōu)質學?；蚴痉秾W校為龍頭，兼并原有小規(guī)?；蛘咿k學業(yè)績不佳的學校，如建平中學分別于1994年和2000年兼并了梅園中學和花木中學;“創(chuàng)設”主要是以集團名義新建學校，這種新建學校多具有民辦性質，往往是以集團品牌形成教育的聚集力，滿足部分家長擇校的需求，同時還會新建虛擬的網校，發(fā)揚學校辦學的虛擬資源;“聯盟”主要是強強聯手，強勢學校之間或者與上位學校共同聯合，形成跨層次，跨區(qū)域的學校聯合體，如建平中學與美國費城中央聯合中學攜手辦學，就都是聯盟的體現。
在區(qū)域教育均衡發(fā)展中，兼并重組方式的運用最為普遍。淞滬模式在“校長職級"、“走校制"、“對口簽約”、“教師轉會"、“專家實驗”等方面的試驗也形成了具有長三角特色的區(qū)域教育均衡發(fā)展模式。其中的“校長職級制”是對現有教育人事制度的改革，是教育去行政化在中小學的體現，是校長專業(yè)化的重要策略，這項實驗在1999年的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中得到認可；而“走校制、教師轉會、對口簽約”主要是在教師人力資源方面實現流動，促進校際間師資資源共享，避免農村教師流失和城鄉(xiāng)教師互換的代價；從教育實驗的角度看，以葉瀾教授為主體的專家實驗團隊在國內的影響力是最為顯性的，其對后來實現專家進校園，專家進課堂，專家與教師平等合作起到了示范作用?？偠灾翜Ｊ降奶攸c在于其具有很強的民間自發(fā)性，草根情結較為濃厚，與北京模式具有較為顯著的區(qū)別。
北京模式最為典型的當屬北京2006年開始的
對32所薄弱初中的改造工程。這項工程是由北京師大和首都師大教授、博士組成的專家團隊深入學?，F場，并在政府的全額投入下，遵循國際上通行的學校改進的五條途徑〔建立學校愿景、培養(yǎng)有效領導、促進教師專業(yè)成長、加強學校內外信息互動和提高學生學業(yè)成績〉，改變首都教育發(fā)展中的“豆腐腰”現象。北京模式的特點在于政府主導性強，注重義務教育均衡發(fā)展的規(guī)劃。從“十一五”規(guī)劃實施起，北京就非常注重教育發(fā)展的規(guī)劃。朝陽、宣武等地區(qū)都斥巨資制訂本區(qū)域的教育發(fā)展規(guī)劃，運用建設指標體系的方法來強化薄弱學校的改進，加強義務教育均衡發(fā)展的前瞻性、學理性和政策的傾斜性。北京教育行政部門還利用舉辦奧運會的機會，加速了城鄉(xiāng)教育一體化和首都教育現代化的步驟，強化了對四環(huán)以外的區(qū)縣教育的政策傾斜。這種傾斜主要集中在資金、設備和校舍改造等硬件方面，在教師流動方面，東城區(qū)的區(qū)域內流動制度起步較早，使優(yōu)質校教師穩(wěn)步向一般校和薄弱校流動。
沈陽模式和銅陵模式是媒體聚焦最多、爭議也最大的兩種模式。這兩種模式都觸及了義務教育均衡發(fā)展的難點一教師資源配置和學生生源合理分配上。的確，實現義務教育均衡發(fā)展，不僅要縮小各校在辦學條件方面的差距，更要縮小各校在師資水平方面的差距。沈陽嘗試的“教師流動”使教師由“學校人”轉化為“系統(tǒng)人”，其力度之大在國內是少有的，這種“人走關系動”的制度創(chuàng)新，打破了教師“從一而終”的職業(yè)生涯模式，使教師真正成為一個社會化的具有獨立性的職業(yè)，有助于校際文化的交流和教育理念、方法的創(chuàng)新。目前此種模式在江蘇省已得到立法部門一江蘇省人大的關注，江蘇欲通過立法推進教師流動，促進教師輪崗制的實現。但對此的批評之聲也是不絕于耳的，其中以精英階層的反抗和學者的批評最為激烈，精英階層的批判原因出于自身利益受損，而學者的批評主要集中在“缺乏法律依據”、“盲目抄襲日韓”等方面。同時，沈陽模式中的“大學區(qū)”體制及對“民辦公助”辦學體制的取消后來也深刻地影響著其他省市的教改實驗。安徽銅陵作為“沒有擇校城市”的代表，其做法充分體現了義務教育“以縣為主”的導向，其“名師遷移”（在遠近郊區(qū)間進行教師雙向流動，優(yōu)質學校教師必須均分到各薄弱學校中）、“生源指標到?！睂⒅攸c高中招生計區(qū)域教育均衡發(fā)展的實踐模式、路徑與政策理路。
劃按比例直接分配給轄區(qū)初中，以遏制愈演愈烈的擇校之風)等舉惜具有鮮明的公平價值取向。同時，安徽合肥率先推行“家長隨機抽選校長和教師”的做法也是極具膽識的嘗試。上述兩種模式的共性就是將資源平均化，消除原有教育格局中的位差，形成義務教育發(fā)展的統(tǒng)一平臺。
湖北模式特別注重政府對教育服務的購買，其先期嘗試的“政府對教師采購制度”后來演化為“資教生”制度，①①對緩解“老少邊窮”地區(qū)師資短缺、改進教師和志愿者支教效果不佳的局面可以起到很好的作用。湖北的“農村教師資助行動計劃”可以說是典型的政策創(chuàng)新，其中的激勵機制、選拔機制、培訓機制、服務機制、后續(xù)跟蹤等做法是極具實踐智慧的操作惜施。
浙江模式是利用省域內城鄉(xiāng)差異小、民間資本雄厚、政府財政較強的優(yōu)勢，治理城市化水平不高、學校點多規(guī)模小、民間熱官方冷等問題，實行了“集團化辦學”、“一校兩區(qū)以浙江衢州為代表，就是由城區(qū)名校來托管鄉(xiāng)村學校^、“中心校戰(zhàn)略以浙江臺州為代表，主要是一個法人學校兼管幾個農村或者薄弱學校校區(qū)，形成統(tǒng)一教育管理、統(tǒng)一財務制度、統(tǒng)一教師培養(yǎng)、統(tǒng)一福利待遇、統(tǒng)一工作考核的“五統(tǒng)一”)等體制舉惜。其中“農村教師津貼工程”可以說是國內力度最大的，而其卓有成效的農村骨干教師“領雁工程”也嘗試從根本上解決農村教育發(fā)展的瓶頸此外，浙江海寧率先實施的縣域內“零擇?！倍沤^了生源大戰(zhàn)中的“教育腐敗”，無論對教育行政領導，還是對學校校長來說都是一種精神上的“解脫”浙江長興的教育券政策，則成為研究公共選擇理論和公共教育財政政策的典型案例。
山東模式主要以壽光的教育信息資源共建共享促進均衡發(fā)展、杜郎口自主學習、濰坊的城鄉(xiāng)一體化和煙臺的“大學區(qū)制”為表征。其中壽光的教育信息資源共享促進均衡發(fā)展是在遠距離繼續(xù)教育的基礎上，打破“校校建庫”的技術壁壘，集約資源，實現區(qū)域內和區(qū)域間教育信息，特別是各校之間的信息的共建共享，率先在信息化層面實現城鄉(xiāng)一體、校際一體；杜郎口自主學習講的是杜郎口中學從一所農村薄弱初中，依靠“預習交流、分組合作、展示提升”的“三三六”自主學習模式，成功轉型為一所示范性的優(yōu)質初中，其諸多具有校本實踐的做法不但成為農
村學校改進的樣板，也成為城市薄弱學校自我改造的標尺；濰坊的“城鄉(xiāng)一體化”和煙臺“大學區(qū)制”目前已經在許多地方展開，其著力點在于通過城鄉(xiāng)共建、區(qū)域重組，實行城鄉(xiāng)之間和學區(qū)內外的資源共享、機會均等的一體化策略，實現教育的協(xié)調發(fā)展。
2008年以來，國內大部分地區(qū)各自出臺了義務教育均衡發(fā)展政策，這些政策舉惜或多或少地帶有上述模式中的要素特征。這些政策選擇背后的基本理念可以概括為“政府主導、集約優(yōu)化、弱勢補償、利益共享”十六個字。
二、區(qū)域教育均衡發(fā)展的實踐路徑
有學者通過歸納，認為區(qū)域內教育均衡發(fā)展的機制選擇大體有“經費保障機制"、“資源共享機制”、“師資交流機制”、“生源調配機制”、“扶貧濟弱機制”和“監(jiān)督評估機制”等六種，^這些機制在現實中會形成不同的實踐路徑。大體包括:常規(guī)路徑、自上而下的行政驅動路徑、自外而內的專家驅動路徑、自內而外的主體路徑和自下而上的民間利益驅動路徑。
首先看常規(guī)路徑。常規(guī)路徑主要是通過財力、物力和人力三種資源的傾斜性政策而體現出來的。財力的傾斜主要在三個層面完成，一是中西部通過中央財政專項資金和跨省區(qū)的財政轉移支付；二是通過省域內的專項經費和省級財政轉移支付；三是通過縣域層面對農村教育和薄弱學校的經費傾斜。物力傾斜主要體現在對農村及薄弱學校校舍及辦學標準化的建設層面;人力傾斜主要體現在國家、省、市、縣四級政府在教師培養(yǎng)、交流、輪崗等方面的鼓勵性惜施，包括“服務西部志愿者計劃”這樣的跨省區(qū)人才支援和“農村教育碩士培養(yǎng)計劃”(碩師工程)，國家級的中小學教師培訓計劃等，還有縣域內的教師支教，送教下鄉(xiāng)等活動及對農村教師的專項培訓。這些政策舉惜目前在多數省份都能夠做到，并且基本成為推進區(qū)域教育均衡發(fā)展的常態(tài)工作。
其次是自上而下的行政驅動路徑。在推進區(qū)域教育均衡發(fā)展這樣的公平課題面前，政府的責任在任何一個模式中都是必不可少的，從價值偏好角度看，事關“公平”的命題，單靠市場配置和公民社會力量有可能完成不好，甚至不可能完成。綜觀各地的實踐操作，有的地方行政驅動的痕跡較為明顯。比如，同樣是師資均衡配置為例，沈陽、銅陵和山西晉中就區(qū)域教育均衡發(fā)展的實踐模式、路徑與政策理路
特別強調行政調配，而長三角等地相對而言就傾向于彈性流動，比如走教制、轉會制。同樣，在西部十二省，特別是西藏、新疆、青海等地區(qū)，由于自身經濟基礎的原因，其行政的主動性相對于東、中部地區(qū)而言就有些偏弱，甚至個別縣市在區(qū)域內教育均衡發(fā)展方面存在著明顯的行政不作為現象。
第三是自外而內的專家驅動路徑。這源于近十年教育研究草根情結的萌發(fā)和問題意識的積累，諸多教育學家開始走向實踐，由過去的校內實驗轉向了區(qū)域教育實踐，由過去的遙控式指揮變成了專家與教師合作式的現場指導。比如葉瀾教授的“新基礎教育探索性實驗”、裴娣娜教授的“現代學校制度探索性實驗”、高洪源教授的“北京32所薄弱初中改造工程”，很多教育專家也紛紛到中小學任兼職或專職的校長，越來越多的基層的教育學者，也深入到中小學做現場研究，推進學校效能的提升及學?？冃У母倪M，這些都表明我國的學校改進運動正在醞釀。
第四是自內而外的主體路徑。主體意識的萌發(fā)是實現區(qū)域教育均衡發(fā)展的真正動力所在，這種主體性源于三個層面。一是省區(qū)主動聯姻中央，以合作的方式共同對本地區(qū)教育進行改造，比如重慶與教育部共建城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌試驗區(qū)，教育部、四川省政府與成都市政府共同簽署了共建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)等;二是學校之間相互聯姻，形成發(fā)展的共同體。這方面在南方很多省區(qū)都很有特色，比如浙江模式中的集團化辦學、一校兩區(qū)，廣東省的“千校扶千?！薄V西的“縣對縣”等等;三是很多農村學校和薄弱學校自主進行改造，形成基于學校自身特色的發(fā)展愿景，比如南京行知小學的實踐基地模式、浙江蒼南的科研興教模式、山西前元莊實驗學校農教結合模式等。
最后是自下而上的民間利益驅動路徑。這就是利用市場和公民社會的力量，通過經濟杠桿和民間志愿者來調節(jié)現有的非均衡現象，比如大學生志愿者活動、教師流動中的“轉會制"、農村教師的特殊津貼，再比如福特基金會等資助的“西部教育發(fā)展項目”、聯合國兒基會資助的“云南教改項目”等舉惜，都在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)間的區(qū)位差異。
上述五種路徑各有利弊。如實行自上而下的行政路徑，會有政府大包大攬，越權行政等批評；如實行自外而內的專家驅動路徑，又會背上理想主義及本本主義的指責;若推行市場路徑，那么類似“教育券”的爭鳴就不會停止，此路徑又會被簡單化為“教育產業(yè)化”，等等。但民眾對公平高質教育的需求卻是與日倶增，作為社會公平基礎的教育公平，必須有勇氣，有智慧和有能力去嘗試，如果還在“做與不做”間猶豫不決的話，那只能再次使這項民生工程成為“爛尾項目”，最終哈皮損壞社會的公平與正義。