農(nóng)村土地使用制度：現(xiàn)狀、問(wèn)題與方向——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)

一、農(nóng)村土地使用制度形成回顧
我國(guó)農(nóng)村土地使用制度，是在新中國(guó)成立之后，在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)歷了三次較大規(guī)模調(diào)整的基礎(chǔ)上逐漸形成的，每一次改革都對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了巨大影響。
第一次是土地改革階段。1949年中華人民共和國(guó)成立之后，立即在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的土地改革運(yùn)動(dòng)。主要是通過(guò)沒(méi)收地主富農(nóng)的土地，把土地?zé)o償?shù)胤峙浣o無(wú)地農(nóng)民，從而把封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。1950年6月頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》明確指出：土地改革的目的是“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路?！边@部法律還對(duì)農(nóng)民享有的土地權(quán)利也做了規(guī)定：“由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利。”根據(jù)這一法律，到1950年年底，除西藏、新疆、臺(tái)灣等地區(qū)外，全國(guó)廣大地區(qū)的土地改革基本完成。土地改革以激進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地私有化，賦予農(nóng)民個(gè)人較為完整的土地產(chǎn)權(quán)。土地改革也激發(fā)了廣大農(nóng)民從未有過(guò)的生產(chǎn)積極性，新中國(guó)農(nóng)村呈現(xiàn)出一片盎然生機(jī)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)和發(fā)展起來(lái)。
第二次是土地集體所有制的形成階段。這一過(guò)程經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化等運(yùn)動(dòng)。從1953年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，將農(nóng)民個(gè)人所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。就其實(shí)質(zhì)來(lái)講，就是剝奪了農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)。
農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，主要是經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)步驟來(lái)實(shí)現(xiàn)的：首先是成立互助組，加入互助組的農(nóng)民僅在勞動(dòng)上進(jìn)行互助，土地仍然歸農(nóng)民私有。其次是在互助的基礎(chǔ)上成立初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民以土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按股分紅。土地仍歸農(nóng)民私有，但其使用權(quán)卻歸合作社，土地所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生了分離。最后是成立高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，高級(jí)社是在初級(jí)社的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民私有的土地?zé)o償?shù)剞D(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地分紅，統(tǒng)一土地經(jīng)營(yíng)，實(shí)行按勞分配。為在更大范圍內(nèi)實(shí)行土地公有制，1958年開(kāi)始，我國(guó)掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)。“人民公社”是比“農(nóng)業(yè)合作社”更為高級(jí)的公有制形式。人民公社化運(yùn)動(dòng)是通過(guò)對(duì)原來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進(jìn)行合并、升級(jí)，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行更大范圍的集中。人民公社化運(yùn)動(dòng)是當(dāng)時(shí)極“左”思想下的產(chǎn)物，實(shí)際上是一次脫離中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件的“共產(chǎn)風(fēng)”。人民公社制度給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，到改革開(kāi)放前，大部分農(nóng)民的溫飽仍舊是個(gè)大問(wèn)題。
由土地的農(nóng)民個(gè)人所有和使用制，到農(nóng)業(yè)合作化、再到人民公社化，土地制度的變遷反映了這一時(shí)期我國(guó)土地制度建設(shè)不斷探索的明顯特征。然而由于土地產(chǎn)權(quán)本身具有的激勵(lì)機(jī)制遭到破壞，必然導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)制度效率低下。因此，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革完善，是農(nóng)村土地制度建設(shè)的必然歸宿。
第三次是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了農(nóng)村工作的新紀(jì)元，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有這個(gè)大原則不變的條件下，開(kāi)始進(jìn)行了土地使用制度改革。改革后的農(nóng)村土地使用制度的基本特征就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即在不改變農(nóng)村土地集體所有的前提下，按農(nóng)民家庭成員人數(shù)把土地承包給各戶，農(nóng)民在取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，還須承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅及繳納公積金等各項(xiàng)義務(wù)。1993年第一輪土地承包期到期，中央做出了繼續(xù)延長(zhǎng)30年的決定，此后開(kāi)始了農(nóng)村土地的第二輪承包期。
近年來(lái)，隨著城市化快速發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)日漸矚目。國(guó)家出臺(tái)了一系列文件，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》指出：“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)?！?003年3月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地承包法》則詳細(xì)地說(shuō)明了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)采用的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等方式。
2008年12月中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》再次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。
農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行初期，極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅猛發(fā)展，解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。但隨著生產(chǎn)條件的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)越性逐漸發(fā)揮殆盡。土地小塊分散經(jīng)營(yíng)模式，已無(wú)力承擔(dān)起農(nóng)民富裕的重任，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的持續(xù)提高。改革完善現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。
二、農(nóng)村土地使用制度存在的問(wèn)題
任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)都不可能做到完美無(wú)缺。中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度也不例外，具體來(lái)看，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
1. 農(nóng)村土地集體所有內(nèi)涵模糊產(chǎn)權(quán)不清。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村土地屬于三級(jí)所有，即鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組?！边@些法律規(guī)定看起來(lái)明確無(wú)誤，但在制度實(shí)施過(guò)程中存在不少問(wèn)題。就《憲法》第十條規(guī)定中的“集體所有”這一概念的理解而言往往會(huì)產(chǎn)生歧義。在這里，“集體”包括鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組三個(gè)層次，究竟指的是哪一個(gè)層次？其法律內(nèi)涵不甚明了。鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，究竟由哪一級(jí)組織代表集體，實(shí)施其權(quán)利和義務(wù)難以確定。從所有權(quán)主體來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)處于主導(dǎo)地位。從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，一般是由村委會(huì)充當(dāng)集體土地所有者的代表，土地“集體所有”往往變成村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。土地“集體所有”對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是虛無(wú)的，農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的主張大為減弱，遇到國(guó)家征地時(shí)基本上沒(méi)有發(fā)言權(quán)。農(nóng)民對(duì)土地的所有制僅是名義上的而非實(shí)際上的權(quán)利，農(nóng)村土地集體所有模糊了土地的產(chǎn)權(quán)定位。據(jù)劉守英（1997）的一項(xiàng)研究表明，89.5%農(nóng)戶認(rèn)為土地的承包權(quán)僅為土地的種植權(quán)[1]。
2. 現(xiàn)行體制下難以真正實(shí)施土地管理和耕地保護(hù)。在我國(guó)現(xiàn)行土地管理體制下，土地管理部門受同級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。土地管理部門的人事安排，主要取決于地方政府的意愿，上級(jí)土地管理部門只具有人事建議權(quán)和事后備案義務(wù)而不具有事前決定權(quán)力。這種制度安排決定了基層國(guó)土部門，主要是在執(zhí)行地方政府的政策意圖，由此導(dǎo)致了上級(jí)國(guó)土部門對(duì)下級(jí)國(guó)土部門的監(jiān)督權(quán)力虛置、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能弱化以及國(guó)土政策執(zhí)行過(guò)程中的嚴(yán)重扭曲。如遇地方政府的土地違法行為，土地管理部門難于有效制止。土地管理部門只能是同級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)和同級(jí)政府意志的執(zhí)行者，不可能對(duì)政府的土地違法行為的發(fā)生形成制約。因此，農(nóng)村耕地保護(hù)中有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象難以根除。甚至于一些政府部門知法違法，嚴(yán)重違反規(guī)劃和用地審批程序，特別是在征地過(guò)程中，往往濫用職權(quán)，動(dòng)用行政手段圈占耕地，暗箱操作，權(quán)錢交易。一些地方未批先占，少批多占，越權(quán)批地，擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在。土地規(guī)劃和審批環(huán)節(jié)漸成腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，建立嚴(yán)格的土地管理和保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)土地市場(chǎng)監(jiān)管是實(shí)施土地保護(hù)的一項(xiàng)根本任務(wù)。
3. 缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制難以形成土地規(guī)模收益。農(nóng)村自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，把土地分給一家一戶經(jīng)營(yíng)，由于土地優(yōu)劣程度和地理位置遠(yuǎn)近不同，為了平均，農(nóng)地就被分得七零八落，十分零散。實(shí)踐表明，土地零散化經(jīng)營(yíng)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。首先，農(nóng)地零散化經(jīng)營(yíng)使許多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)業(yè)設(shè)施、現(xiàn)代管理方法和管理技術(shù)的使用受到限制。其次，農(nóng)地零散化經(jīng)營(yíng)下，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部出現(xiàn)普遍粗放經(jīng)營(yíng)傾向，制約了對(duì)土地進(jìn)行的資本和技術(shù)投入。最后，一家一戶零散經(jīng)營(yíng)，不利于大市場(chǎng)對(duì)接，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，難以形成土地規(guī)模收益[2]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)要素從效益低的部門流向效益高的部門，農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，從而形成土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，符合實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的要求。隨著城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)已成客觀必然趨勢(shì)。雖然我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)早已出現(xiàn)，但各地還缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多還處于由農(nóng)民自發(fā)形成的分散流轉(zhuǎn)狀態(tài)，流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)入的土地依舊保持小塊零散形式，很難形成土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益。
4. 現(xiàn)行土地征用制度不利于保護(hù)農(nóng)民利益。在我國(guó)大多數(shù)地區(qū)，土地仍然是農(nóng)民就業(yè)、生存和社會(huì)福利的主要保障。妥善處理好征地補(bǔ)償問(wèn)題，不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到社會(huì)的安定與和諧。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度，不利于保護(hù)農(nóng)民的利益。用地單位若要征用農(nóng)民土地，一般不跟農(nóng)民直接談判，多數(shù)情況下委托當(dāng)?shù)卣饔棉r(nóng)民土地。政府在征用農(nóng)民土地時(shí)具有很大的內(nèi)在激勵(lì)，政府可以借助其強(qiáng)勢(shì)地位在確定征地價(jià)格時(shí)盡量往下壓。普遍的情形是，政府的征地價(jià)格低，而出售給用地單位或企業(yè)的價(jià)格高，進(jìn)而形成政府的土地財(cái)政收入。這一現(xiàn)象在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下尤顯突出。而即使是為數(shù)不多的土地轉(zhuǎn)讓金，農(nóng)民也很難全部取得。政府與農(nóng)民之間事實(shí)上處于不平等的交易地位，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和推進(jìn)，土地價(jià)值日顯珍貴，但令人遺憾的是農(nóng)民收益卻未能伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程而同步增長(zhǎng)，農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害。
三、農(nóng)村土地使用制度改革方向
改革和完善現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度，不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。農(nóng)村土地使用制度的改革與完善宜從以下幾方面著手：
1. 對(duì)土地集體所有制進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，賦予農(nóng)民完整的土地使用權(quán)。農(nóng)村土地集體所有制最大缺陷在于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能不充分。權(quán)能缺失，會(huì)產(chǎn)生使承包經(jīng)營(yíng)者無(wú)法完全行使自己各項(xiàng)權(quán)利的不良后果，在實(shí)踐中必然會(huì)使產(chǎn)權(quán)主體——農(nóng)民的利益受到損害。在土地私有化和國(guó)有化兩條道路都走不通的情況下，現(xiàn)實(shí)選擇的可能性就在于對(duì)傳統(tǒng)的土地集體所有制進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。其思路是，在現(xiàn)有制度框架無(wú)法進(jìn)行大的改變的條件下，努力把那種人人都有但人人都沒(méi)有感覺(jué)到的抽象的集體所有制，改革為農(nóng)民可以實(shí)實(shí)在在地感覺(jué)到的具體的集體所有制。在我國(guó)，農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是土地所有權(quán)的派生權(quán)利，是一種不完整的權(quán)利，如農(nóng)民不能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行抵押貸款或到產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)變現(xiàn)。改革的目標(biāo)就是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押等各項(xiàng)權(quán)利完全賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵，使之成為完整的土地使用權(quán)，讓農(nóng)民享有永久性的土地使用權(quán)，以利于土地使用權(quán)權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。
2. 對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度依法完善，從法律上對(duì)土地流轉(zhuǎn)予以保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)主要是《土地承包法》和《土地管理法》中的相關(guān)條款，其立法層次高但缺乏系統(tǒng)性規(guī)定。2005年1月農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，這是迄今為止關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面最為具體的法規(guī)，但由于是部門法規(guī)，法律約束力較低。研究制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的專門法律，在法制層面上對(duì)土地流轉(zhuǎn)予以保障，是完善土地流轉(zhuǎn)的重要內(nèi)容之一。土地流轉(zhuǎn)首先要確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，流轉(zhuǎn)雙方要本著自愿協(xié)商、互利互惠的原則，自行選擇土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限等[3]。在土地流轉(zhuǎn)形式上，可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及農(nóng)民意愿，采取互換、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作、反租倒包等不同形式；在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上，可通過(guò)協(xié)商、招標(biāo)等形式確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，也可由中介機(jī)構(gòu)評(píng)估而定；在土地流轉(zhuǎn)期限上，既可以短期流轉(zhuǎn)，也可以長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。
3. 對(duì)土地征用制度依法規(guī)范，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。法律明確規(guī)定了政府征用集體土地的目的主要限于公益性用地，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地不得征用。公益性用地，是指政府完全用于社會(huì)公共事業(yè)、非贏利性的建設(shè)用地。但由于土地收益的巨大誘惑，政府征用農(nóng)民土地并不是完全用于公共產(chǎn)品的供給需要。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，依法規(guī)范土地征用制度，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民在征地過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)，增加征地行為的透明度，盡力避免政府機(jī)關(guān)單方面的決定。進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī)，盡快制定關(guān)于土地征用的專門法律，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)，盡力避免處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民的利益受到政治力量侵害。從節(jié)約土地和減少社會(huì)矛盾的角度出發(fā)，提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高土地征用門檻。
4. 健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)民由土地保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障。就目前而言，土地仍然是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，是關(guān)系到農(nóng)民生老病死的“社會(huì)保障”。農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立與健全，能夠?qū)ν恋氐谋Ｕ瞎δ苓M(jìn)行替代，降低農(nóng)民的“戀土”情結(jié)，消除由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的福利性安排而阻止土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障體系的健全與完善，能夠促進(jìn)農(nóng)民由土地保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障。因此，加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，能夠充分發(fā)揮土地市場(chǎng)的作用，提高資源的配置效率，把農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，把土地從對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能中解放出來(lái)。
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