省域推進(jìn)素質(zhì)教育的政策分析與理論思考-教育論文

基于山東省區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的經(jīng)驗(yàn)以1999年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》的頒布為標(biāo)志，以提高國(guó)民素質(zhì)為根本宗旨、以創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力培養(yǎng)為重點(diǎn)的素質(zhì)教育當(dāng)前已進(jìn)入全面推進(jìn)的新階段。自上而下的行政推動(dòng)，對(duì)素質(zhì)教育的落實(shí)起到了重要的作用。但是，由于我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，且文化水平及原有的教育基礎(chǔ)狀況極不平衡，因此，要想在推進(jìn)素質(zhì)教育的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)全國(guó)上下“一盤(pán)棋”并不現(xiàn)實(shí)。而且，素質(zhì)教育這樣一篇“大文章”，單靠某一所或幾所學(xué)校獨(dú)立探索，雖然可能在改革實(shí)踐中形成亮點(diǎn)，但總體而言則難以真正成“文”。更何況，離開(kāi)了區(qū)域?qū)用娴恼w推動(dòng)和外部環(huán)境的支持，學(xué)校孤立探索所面臨的阻礙和風(fēng)險(xiǎn)將大大增加?；诖?，素質(zhì)教育的全面推進(jìn)既不能統(tǒng)一步調(diào)，也不能用一把尺子來(lái)衡量。同時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)地方政府及教育行政部門(mén)，以自身現(xiàn)有的基礎(chǔ)條件為出發(fā)點(diǎn)，因地制宜地確立適合自身發(fā)展水平、切合區(qū)域發(fā)展定位、適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的素質(zhì)教育目標(biāo)系統(tǒng)。通過(guò)放權(quán)、賦責(zé)、增能，激活區(qū)域行政推進(jìn)素質(zhì)教育的責(zé)任感和創(chuàng)造力，這是保證素質(zhì)教育重心下移，即由國(guó)家層面的政策倡導(dǎo)逐漸滲透到孫元浙江大學(xué)教育學(xué)院博士后學(xué)校日常教育教學(xué)行為中去的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，以“區(qū)域”為具體行動(dòng)單位，以區(qū)域內(nèi)的整體策劃、全局聯(lián)動(dòng)為推進(jìn)機(jī)制，在區(qū)域深化素質(zhì)教育的過(guò)程中積聚力量，凝練經(jīng)驗(yàn)，并且在條件適當(dāng)?shù)臅r(shí)候擴(kuò)大經(jīng)驗(yàn)和資源的輻射范圍，可能是當(dāng)前社會(huì)條件下全面推進(jìn)素質(zhì)教育較為務(wù)實(shí)的一種選擇。但是，究竟以多大范圍、哪一層級(jí)的區(qū)域作為推進(jìn)素質(zhì)教育的具體行動(dòng)單位，在學(xué)術(shù)研究和決策方面均無(wú)明確界定。早期被作為典型經(jīng)驗(yàn)的“汨羅經(jīng)驗(yàn)”、“煙臺(tái)經(jīng)驗(yàn)”，以及后來(lái)受到廣泛關(guān)注的“閔行模式”、“濰坊模式”等等，均是在縣、市(區(qū))層面上展開(kāi)素質(zhì)教育實(shí)踐的。而近幾年來(lái)，山東省以省為單位推行素質(zhì)教育的“區(qū)域探索”，則為區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育提供了一種新的經(jīng)驗(yàn)。那么，以省為單位推進(jìn)素質(zhì)教育的政策基礎(chǔ)是什么？山東省區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的實(shí)踐，為素質(zhì)教育的區(qū)域深化提供了哪些值得汲取的經(jīng)驗(yàn)?如何更有效地提升區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的合理性與有效性？本文擬圍繞這些方面展開(kāi)分析和討論。一、山東省區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的成效與特點(diǎn) 2007年1月26日，山東省人民政府頒發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)素質(zhì)教育的意見(jiàn)》，這標(biāo)志著全面實(shí)施素質(zhì)教育不僅被提到省級(jí)教育工作主題的位置，而且成為省級(jí)政府關(guān)注和施政的重點(diǎn)。2008年，山東省副省長(zhǎng)黃勝在全省年度教育工作會(huì)議上進(jìn)一步提出，要“把素質(zhì)教育始終作為教育工作的主題，排除一切阻力和干擾，堅(jiān)持不懈、義無(wú)反顧地抓下去，不達(dá)目的誓不罷休”。借助省級(jí)人民政府和教育行政部門(mén)的行政權(quán)威以及有效的配套惜施，山東省推進(jìn)素質(zhì)教育的改革，在較短的時(shí)間內(nèi)即取得了可觀的成效，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響。2009年1月，教育部副部長(zhǎng)、國(guó)家總督學(xué)陳小妞到山東專(zhuān)題調(diào)研和實(shí)地考察素質(zhì)教育工作時(shí)表示：山東省區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的探索表明，以省為單位全面推進(jìn)素質(zhì)教育是可行的……為在更大范圍內(nèi)推進(jìn)素質(zhì)教育提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也增強(qiáng)了全面推進(jìn)素質(zhì)教育的堅(jiān)定信心?！鄬?duì)于以往素質(zhì)教育的區(qū)域探索，山東省以省為單位推進(jìn)素質(zhì)教育的實(shí)踐，探索的是一條新的路徑，呈現(xiàn)的特點(diǎn)值得關(guān)注。 (一)以改革高中教育為突破口高中階段教育一直被視為“應(yīng)試教育”的“重災(zāi)區(qū)”。對(duì)于大多數(shù)的高中生來(lái)說(shuō)，高中生活是一段處于“幾近封閉的‘高壓艙’內(nèi)的生活期，是對(duì)其心理承受能力和調(diào)節(jié)能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)期”。大部分教師都傾向于認(rèn)為，高中階段是“教育改革無(wú)須、也不可能真正進(jìn)入的階段”。⑵因此，素質(zhì)教育的先期實(shí)驗(yàn)是從小學(xué)和初中開(kāi)始的，并且大多被限定在九年義務(wù)教育階段。為了深層次推進(jìn)素質(zhì)教育，山東省知難而上，把高中作為突破口。區(qū)域性地推進(jìn)素質(zhì)教育，這一政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索，既表現(xiàn)出了真正致力于解決素質(zhì)教育難題的勇氣和決心，也是基于對(duì)以“省”作為素質(zhì)教育區(qū)域推進(jìn)行動(dòng)單位特殊意義的深刻認(rèn)識(shí)。 (二)以“回歸”為旨趣其實(shí)，以“省”為單位，從高中階段入手深入推進(jìn)素質(zhì)教育，這一政府“新政”的背后并沒(méi)有非常復(fù)雜、新穎的理論支撐。在政策設(shè)計(jì)者看來(lái)，這“不是改革，不是新政，更不是革命”，體現(xiàn)更多的是一種樸實(shí)“回歸”的意圖：“回歸育人、回歸制度、回歸主體、回歸科學(xué)”。這一全省范圍內(nèi)的素質(zhì)教育區(qū)域推進(jìn)，其目的是“試圖讓山東的教育回歸到國(guó)家的教育方針上來(lái)，回歸到教育的基本規(guī)律上來(lái)，回歸到國(guó)家的課程方案和辦學(xué)要求上來(lái)”。曰這也說(shuō)明，山東省以“省”為單位推進(jìn)素質(zhì)教育，是經(jīng)過(guò)了較為充分的理論準(zhǔn)備的。 (三)以規(guī)范辦學(xué)行為為基礎(chǔ)在決策者看來(lái)，各種不規(guī)范的辦學(xué)行為是阻礙素質(zhì)教育深入推進(jìn)的根本原因。因此，山東省出臺(tái)了《山東省普通中小學(xué)辦學(xué)管理基本規(guī)范》，從五個(gè)方面強(qiáng)化辦學(xué)行為規(guī)范化管理。一是規(guī)范課程設(shè)置。即按國(guó)家、省教育行政部門(mén)公布的課程方案把課程全面開(kāi)齊。二是規(guī)范課時(shí)。既要開(kāi)足課時(shí)，又不能超過(guò)國(guó)家的規(guī)定隨意添加課時(shí)。尤其是加強(qiáng)對(duì)應(yīng)試科目課時(shí)的監(jiān)管。三是規(guī)范學(xué)生的作息時(shí)間。保障中小學(xué)生休息和健康的權(quán)利，把周末和節(jié)假日還給學(xué)生，把自主學(xué)習(xí)、實(shí)踐性學(xué)習(xí)、探究性學(xué)習(xí)的空間還給學(xué)生。四是規(guī)范作業(yè)量。一方面是通過(guò)“做減法”把學(xué)生書(shū)面的作業(yè)量控制住，減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)；另一方面是“做加法”，改變學(xué)生的學(xué)習(xí)方式，基于自身發(fā)展需要和興趣從事自主的讀書(shū)活動(dòng)、社會(huì)探究活動(dòng)、社會(huì)考察活動(dòng)、科學(xué)觀察活動(dòng)等等。五是規(guī)范評(píng)價(jià)、考試和招生，使評(píng)價(jià)機(jī)制、考試招生機(jī)制更好地適應(yīng)素質(zhì)教育的需要。 (四)以督導(dǎo)問(wèn)責(zé)為保障區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的政策設(shè)計(jì)能否得到貫徹執(zhí)行，以及執(zhí)行的效果如何，除了政策本身的適切性之外，還有一個(gè)不容忽視的因素，即是否有強(qiáng)有力的督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制作為保障。山東省在以“省”為單位區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的過(guò)程中，建立了較為有力的督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制。2007年，在義務(wù)教育階段開(kāi)展了學(xué)校規(guī)范化辦學(xué)的自查自糾活動(dòng);2008年，對(duì)市級(jí)政府開(kāi)展素質(zhì)教育專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)評(píng)估，要求每個(gè)縣(市、區(qū))都建立素質(zhì)教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度，委派專(zhuān)兼職督學(xué)負(fù)責(zé)某一責(zé)任區(qū)或若干所學(xué)校辦學(xué)行為的監(jiān)管工作。督導(dǎo)結(jié)果納為政績(jī)考核重要指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，建立隨機(jī)督查、行政執(zhí)法問(wèn)責(zé)機(jī)制。僅2008年前幾個(gè)月，就有數(shù)十所學(xué)校因?yàn)檫`背相關(guān)規(guī)范、弄虛作假被取消了規(guī)范化學(xué)校稱(chēng)號(hào)，相關(guān)責(zé)任人也受到了不同程度的處罰。0這一強(qiáng)有力的督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制，無(wú)疑具有強(qiáng)烈的震懾效應(yīng)。在推進(jìn)素質(zhì)教育的早期，對(duì)于杜絕各種逆勢(shì)而動(dòng)的辦學(xué)行為具有立竿見(jiàn)影的效果。二、對(duì)省域推進(jìn)素質(zhì)教育的決策分析與理論思考山東省區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的決策之所以具有較大的可行性，且在較短的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生較為廣泛的影省域推進(jìn)素質(zhì)教育的政策分析與理論思考一一基于山東省區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的經(jīng)驗(yàn)響，有其特定的實(shí)踐基礎(chǔ)。第一，以“省”為單位推進(jìn)素質(zhì)教育，施政者面臨的決策風(fēng)險(xiǎn)和輿論壓力較小。對(duì)于很多地方政府，教育行政部門(mén)，尤其是中小學(xué)校長(zhǎng)而言，在辦學(xué)實(shí)踐中推進(jìn)素質(zhì)教育之所以步履維艱，很重要的一個(gè)原因是素質(zhì)教育改革潛在的風(fēng)險(xiǎn)，將有可能引發(fā)社會(huì)輿論和家長(zhǎng)的廣泛質(zhì)疑。按照素質(zhì)教育的理念辦學(xué)，必然涉及學(xué)生學(xué)習(xí)時(shí)間的再分配。一種著眼于學(xué)生綜合素質(zhì)培養(yǎng)的教育，必然會(huì)部分地壓縮學(xué)生用于應(yīng)試科目的時(shí)間，尤其是用于“沖刺應(yīng)考”的時(shí)間。若因此造成考試成績(jī)下降，尤其是高考升學(xué)率降低，施政者將面臨嚴(yán)峻的社會(huì)輿論壓力。例如，2004年高考后，全國(guó)諸多媒體對(duì)所謂“南京高考之痛”的炒作，對(duì)區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育而言，可謂一次沉重的打擊；而2005年高考后山西省榆林地區(qū)某縣教育局工作人員因該地區(qū)學(xué)生高考失利集體辭職的事件，則進(jìn)一步凸顯出社會(huì)輿論和家長(zhǎng)壓力對(duì)教育行政部門(mén)推行素質(zhì)教育信心的干擾。相比而言，以省為單位推進(jìn)素質(zhì)教育，不僅決策風(fēng)險(xiǎn)小，而且實(shí)施部門(mén)面臨的輿論壓力也相對(duì)較小。因?yàn)榻陙?lái)我國(guó)的高考改革，越來(lái)越傾向于將權(quán)力下放到省(包括直轄市、自治區(qū)，下同)級(jí)行政單位。隨著2004年基礎(chǔ)教育課程改革向高中階段的延伸和覆蓋，全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)有越來(lái)越多的省份開(kāi)始實(shí)行高考自主命題、自主閱卷。而且，對(duì)于以省為單位推進(jìn)素質(zhì)教育具有更重要意義的是，高等學(xué)校的招生名額，基本上是以省為單位來(lái)分配的。在這種情況下，以省為單位推進(jìn)素質(zhì)教育，至少在省級(jí)政府和教育行政部門(mén)那里，不必象以往那樣，擔(dān)心改革初期因削減對(duì)升學(xué)、應(yīng)考等環(huán)節(jié)的時(shí)間和精力付出而可能造成的高考升學(xué)率暫時(shí)下降。雖然以“省”為單位推進(jìn)素質(zhì)教育，工作可能復(fù)雜而艱辛，但對(duì)于決策和施政主體而言，改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。這可能是山東省在區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育工作中敢于放手施政，并且在短期內(nèi)即獲得較好實(shí)踐效果的重要原因之一。第二，“省”作為范圍最大、行政級(jí)別最高的區(qū)域?qū)蛹?jí)，相對(duì)于下級(jí)區(qū)域而言，具有更強(qiáng)的行政權(quán)威和決策資源，因此以省為單位有助于從全局出發(fā)，調(diào)動(dòng)各方面的資源，通過(guò)綜合施治保障素質(zhì)教育的推進(jìn)。區(qū)域政府的教育理念和行政導(dǎo)向，是本區(qū)域?qū)W校教育的指揮棒，因此，如果政府真正意識(shí)到素質(zhì)教育對(duì)青少年學(xué)生健康成長(zhǎng)、對(duì)區(qū)域教育文化生態(tài)構(gòu)建的重要意義，并能夠?qū)⑺刭|(zhì)教育上升到提升民族素質(zhì)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，在這種認(rèn)識(shí)和意識(shí)的指導(dǎo)下，以高度負(fù)責(zé)的精神推進(jìn)區(qū)域性素質(zhì)教育改革，則將有效地調(diào)動(dòng)各種區(qū)域教育資源，促進(jìn)區(qū)域教育“基質(zhì)”的變革和質(zhì)量的提升。相反，如果政府不重視素質(zhì)教育或在推進(jìn)素質(zhì)教育方面不得力、不得法，不僅會(huì)導(dǎo)致素質(zhì)教育在該區(qū)域難以有效推進(jìn)，更重要的則可能因?yàn)樾姓粤α康闹鸺?jí)放大效應(yīng)，導(dǎo)致盲目追求升學(xué)率、惡性的升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)等教育問(wèn)題在該區(qū)域內(nèi)層層加碼，嚴(yán)重影響青少年學(xué)生身心健康成長(zhǎng)。以省為單位推進(jìn)素質(zhì)教育，一方面可以借助省級(jí)政府、教育行政部門(mén)的行政權(quán)威，“強(qiáng)力”推行各種素質(zhì)教育政策，借助自上而下的督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)各種違背素質(zhì)教育精神的不規(guī)范辦學(xué)行為形成威懾力，而且，這種高位啟動(dòng)、自上而下的行政督責(zé)，不易受到地方上諸多利益關(guān)系的牽絆，便于具體施政;另一方面則便于在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌各種資源，通過(guò)引導(dǎo)公共媒體輿論導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變社會(huì)觀念，建構(gòu)素質(zhì)教育區(qū)域推進(jìn)的支持性社會(huì)文化生態(tài)。但是，由于“省”是一個(gè)范圍大、行政級(jí)別高的區(qū)域單位，為達(dá)到較好的推進(jìn)效果，以省為單位推進(jìn)素質(zhì)教育，不得不較多地強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一行動(dòng)”，山東省以“規(guī)范化辦學(xué)”為基礎(chǔ)推進(jìn)素質(zhì)教育，即體現(xiàn)著這種較強(qiáng)的“剛性”色彩。強(qiáng)有力的剛性制度對(duì)于強(qiáng)制組織和具體個(gè)人在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)與變革意向相悖的實(shí)踐方式，對(duì)于有效地克服變革啟動(dòng)階段可能遭遇的諸多阻礙，其效果可謂“立竿見(jiàn)影”。但是，以“省”為單位推行的剛性制度，由于不得不考慮在省內(nèi)不同區(qū)域內(nèi)的普適性，因此在制度設(shè)計(jì)上往往會(huì)忽略下一級(jí)區(qū)域以及不同學(xué)校的豐富性與差異性；而且，剛性制度往往更多地用于維系一種底線(xiàn)水平，它在解決初步的淺層次問(wèn)題時(shí)有良好的效果，但在觸及深層次的文化心理問(wèn)題時(shí)，在面對(duì)每一所學(xué)校辦學(xué)實(shí)踐中遇到的獨(dú)特、個(gè)性化的具體問(wèn)題時(shí)，單純依靠剛性制度的強(qiáng)力推進(jìn)，是很難奏效的。因此，山東省以高中為突破口，以規(guī)范化辦學(xué)為基礎(chǔ)區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的實(shí)踐，或許還只能算是拉開(kāi)了區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的“序幕”。正如山東省教育廳廳長(zhǎng)齊濤所說(shuō)，走規(guī)范化辦學(xué)之路，還只是素質(zhì)教育的基礎(chǔ)性工作，素質(zhì)教育“真正的內(nèi)核、深層的東西并沒(méi)有開(kāi)始做”。以省域推進(jìn)素質(zhì)教育的政策分析與理論思考一一基于山東省區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育的經(jīng)驗(yàn)省為單位區(qū)域推進(jìn)素質(zhì)教育，如何轉(zhuǎn)化到學(xué)校的曰常教育實(shí)踐中，從而真正改變區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育的內(nèi)涵和“基質(zhì)”，這可能是在未來(lái)素質(zhì)教育地深入推進(jìn)中必須認(rèn)真思考并付諸實(shí)踐的。