我國地方政府行政權力制約的缺陷及根源探析

當前我國地方政府行政權力制約機制存在著行政權力制約主體權威性不夠高、制約對象不夠明確、制約規(guī)則不夠完善、制約程序不夠規(guī)范、社會監(jiān)督渠道不順暢以及地方主義的干擾因素多等問題。究其原因，主要是目前地方政府行政文化理念滯后、權力制約的配套制度缺失和權力運行的行政環(huán)境成長緩慢等。本文通過系統(tǒng)梳理我國目前地方政府行政權力制約機制存在的問題，對其原因進行分析，以期為后續(xù)研究提供參考。

1 我國現(xiàn)行地方政府行政權力制約的缺陷與困境

1.1 制約主體權威性低

外部制約主體地位不高。一是人大的監(jiān)督作用不強。一方面，從組織結構上來看，其組成人員總體上年事偏高，精力不足，被視為退居二線的老人，使得人大的權力不能充分得以發(fā)揮。另一方面，這些人大部分都是從同級黨委和政府部門調(diào)動過來的，往往是與黨委、政府機構的關系盤根錯節(jié)錯綜復雜，致使人大的制約和監(jiān)督權不能有效行使。另外，人大的立法權、監(jiān)督權等實際權力與憲法賦予人大的應有權力不對等，使得其不能實現(xiàn)對政府行政權力的核心制約和監(jiān)督。二是司法的獨立性地位不高。首先，司法機關首長的行政級別比同級政府首長的行政級別低，在行政級別上并不對等。其次，司法機關的人事權和財權過多的受到地方同級政府的制約，造成司法“不敢”獨立，使司法權受到一些限制，失去了其獨立的地位。

內(nèi)部制約主體缺乏獨立性。目前，內(nèi)部制約主體地位依然不是很高，監(jiān)察部門的人事權和財權未完全實現(xiàn)獨立，造成了其人事和財政受政府部門制約的現(xiàn)象，很難實現(xiàn)對政府的制約。

內(nèi)外制約各主體尚未形成制約合力。各主體之間尚未形成互通互聯(lián)機制，溝通聯(lián)系較少，各自為戰(zhàn)，沒有形成合力，造成了各主體職責不明確、權力不清晰的局面，且監(jiān)督職能相互交叉重疊，權力制約機制未發(fā)揮出其應有的整體效能。

1.2 制約對象不夠明確

從制約的對象上看，制約的對象一般是地方政府的工作人員，而不是地方政府這個整體。政府決策環(huán)節(jié)的制約不夠，導致決策失誤的情況時常發(fā)生，也就就出現(xiàn)由于亂決策而導致的各類政績工程和形象工程；從制約的內(nèi)容方面來看，其關注的焦點主要是對涉及到違法違紀行為的工作人員的監(jiān)督上，而忽視對其他方面的監(jiān)督；從制約的過程方面來看，存在“五多五少”現(xiàn)象：關注違法違紀比較多，關注決策或者工作失誤比較少；關注的“事”比較多，關注的“人”比較少；關注事后比較多，關注日常工作比較少；關注具體方面比較多，關注宏觀全局比較少；關注行使任免權的比較多，關注行使彈劾權的比較少。

1.3 制約規(guī)則不夠完善

首先，法律法規(guī)不完備。目前，國家已經(jīng)出臺了許多針對權力制約監(jiān)督的法律法規(guī)，但還不完備，尚且很空洞，亟需規(guī)范政府機關工作人員行為準則或者是規(guī)范各種形式的監(jiān)督尤其是社會團體監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督的法律規(guī)范還沒有出臺。從而造成了公民和媒體在監(jiān)督政府權力機構方面無法可依。另外，各種監(jiān)督的法律法規(guī)和相關制度不規(guī)范，而且措詞籠統(tǒng)、具體條款不清晰，一些措施沒有具體操作標準，從而導致地方政府權力制約效果不明顯。

1.4 制約程序不夠規(guī)范

權力在陽光下運行，是強化監(jiān)督和制約的前提和基礎。由于制約監(jiān)督程序尚未完全公開公正和透明，致使一些政府部門出現(xiàn)了內(nèi)部行政，有些甚至是達到了暗箱操作的地步。這就導致了制約主體無法明確了解實際情況，從而致使事前或者事中實行制約無法實現(xiàn)，僅僅只能在行為達到無法掩蓋的地步，等腐敗行為暴露出來，被公眾舉報以后，監(jiān)督機構才發(fā)現(xiàn)線索從而介入調(diào)查。

1.5 社會監(jiān)督渠道不順暢

信訪是社會監(jiān)督的主要形式之一，它是人民群眾通過來信來訪的方式反映問題提出批評建議的渠道?，F(xiàn)實情況下，由于信訪部門沒有較高的權威性和具體的處理權力，一些信訪干部的責任意識和綜合素質(zhì)也不強，處理人民群眾反映的問題不力，更為嚴重的是直接不予回復和處理。信訪機構的設置在功能上變成了信件“收發(fā)室”或者是簡單意義上的群眾“接待室”，甚至有些政府部門領導把它作為敷衍老百姓的手段。

輿論媒體對政府權力的制約是人民群眾管理國家、管理整個社會的一種重要形式。但是目前我國主流媒體力量還是很薄弱，媒體的監(jiān)督作用沒有得到充分的發(fā)揮，而且社會主流媒體的人事權、財權受制于政府，從而導致一些大眾傳播媒體出現(xiàn)只報喜事和虛事而不報憂事和實事的現(xiàn)象。

社會團體是公民行使對國家權力制約的最常見、最有效的形式。它有著自身特定的渠道或組織形式來對政府行政權力實施監(jiān)督制約。但在現(xiàn)行體制下，工、青、婦等常見的社會團體組織幾乎成為了政府的組成部分，大大降低了其代表性和獨立性，難以對政府權力形成有效的制約和監(jiān)督。

1.6 地方主義的干擾因素多

在制約和監(jiān)督地方政府權力過程中，如果地方政府的政策和國家法律法規(guī)有沖突情況發(fā)生的時候，一些地方政府領導為了本地以及自己利益，會通過地方保護的形式來以各種各樣的手段來插手監(jiān)督工作，更為嚴重的是有些領導至黨紀國法于不顧，幫助違法行為開脫責任，逃避懲戒。制約機制主體常常受到政治、經(jīng)濟、人情等因素的影響和干擾而往往不得不考慮“背景”和照顧“情緒”，從而使制約機構有時不得不屈從于其他外部壓力，制約監(jiān)督工作難以依法有效開展。

2 我國現(xiàn)行地方政府行政權力制約困境的根源

2.1 行政文化理念滯后

2.1.2 公共行政文化理念落后

（1）“官本位”文化的影響。由于受到傳統(tǒng)“官本位”文化和“官貴民賤”思想的影響，使得人們的權力崇拜意識根深蒂固，一時難以轉變。盲目追求崇尚權力地位，造成很大一部分領導沒有責任心以及服務人民的觀念，造成對政府部門的制約無法有效形成系統(tǒng)化和制度化。

（2）道德自律意識和觀念薄弱。道德自律就是隨著人們對于社會活動參與程度的不斷提高，逐漸認識并且認同一些社會道德風俗習慣，從而進一步內(nèi)化形成自己的觀念以及道德信念，同時又以自身所養(yǎng)成的堅毅的道德意志約束自身的道德行為，將知情意行統(tǒng)一起來，防御誘惑。當前，少數(shù)道德自律意識弱化的行政機關的工作人員，抵制不了各種惡意不良因素，最終走向違法違紀犯罪的深淵，遺憾終生。

（3）民主法治觀念缺乏。在我國，人民主權理論的核心就是一切權力屬于人民?；谶@樣的理念，行政人員代表政府行使公共權力，就要做到對人民負責、為人民謀利益并接受人民的監(jiān)督?？墒牵瑥膶嶋H情況來看，這種觀念還沒有真正建立起來，政府機關及其工作人員高高在上，特權思想蔓延，對權力屬于人民的認識不到位，以至于嚴重影響了政府形象、公信力和民主法治建設。

2.1.3 行政人員綜合素質(zhì)不高

（1）行政人員責任意識缺乏。少數(shù)行政人員行政責任意識缺乏，只對上負責，不對下負責，忙于追求權力，很少做出實質(zhì)性的行動和追究懲罰措施。

（2）行政人員權力意識定位錯誤。不少行政人員認為權力是自己謀取利益的工具，而不會運用手中的權力為國家謀復興、為人民謀幸福、全心全意為人民服務，或濫用職權，或無所作為，嚴重影響了人民群眾對政府滿意度。

（3）行政人員整體素質(zhì)有待提高。一部分行政人員綜合素質(zhì)不高，政策水平和執(zhí)政能力不強，執(zhí)法過程中權力行使混亂，有法不依，執(zhí)法不嚴，甚至是知法犯法，不以國家和人民的根本利益為重，從而導致人民群眾的利益受到損害，引發(fā)了種種行政倫理失范現(xiàn)象，使得政府公信力受到公眾的質(zhì)疑。從這點來看，亟需改進和加強行政機關工作人員的素質(zhì)水平。

2.2 權力制約的配套制度缺失

2.2.1 權力運行的責任機制不完善

一是權力配置過于集中。由于過分集中行使政府權力，往往會出現(xiàn)權力濫用現(xiàn)象，尤其是各級“一把手”的權力非常集中，權力結構不失衡，“一把手”的權力非常巨大。在政府的各項決策中，權力集中于一個人或某些人的手中，各項重要決策都無法有效實施民主決議，從而會造成職權的濫用以及腐敗的滋生。

二是權力與責任脫鉤。在政府機關中往往存在這樣一種現(xiàn)象，即手握重權但擔責甚少，這種情況下就會出現(xiàn)某些官員僅僅考慮到權力的行使，對于擔責關注甚少。這就造成許多人權力很大但是不用承擔責任，或者很少承擔責任，那么對于濫用職權滋生腐敗也就很容易產(chǎn)生。

三是權力與責任不清。第一類就是黨政之間責權不清?，F(xiàn)行體制下，黨政之間機構冗余，工作重疊繁復比較多，沒有合理分工導致爭權推責的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。第二種情況是同級政府部門之間責權不清。目前情況不僅黨政分工冗余繁雜，同級政府機構也存在同樣的弊端，它們之間也會出現(xiàn)推責爭權情況。另一種情況就是上下級政府部門之間權責不清。上下級部門之間責權關系尚未明確，因而導致了行使權力過程中責權以及利益等分配不合理，致使權力制約的成效不明顯。

2.2.2 權力運行的程序機制不規(guī)范

對地方政府行政權力最有效的內(nèi)在制約機制就是程序機制。長期以來，我國形成了重實體、輕程序的觀念，這就造成權力制約程序不夠合理，沒有標準規(guī)范作為依據(jù)就會不具有操作性，進而常常導致該制度在執(zhí)行過程中的隨意性。

2.2.3 權力運行的法律制度保障體系不夠完善

一是法律監(jiān)督體制不健全。依法依規(guī)辦事和依法行使權力的觀念以及行為還未達到要求。二是“依法治國”方略沒有得到根本貫徹。很多領導和群眾依然持有人比法大、權力重于法律的傳統(tǒng)觀念，并且在特權思想下很多踐踏法律的違法違紀行為也未得到有效懲罰，造成了人民對于法治觀念的缺乏，不能很好地實施“依法治國”，法治社會的建設任重道遠。

3 權力運行的行政環(huán)境成長緩慢

3.1 政務公開制度建設不配套

首先，政務公開沒有統(tǒng)一標準，導致政務公開進展不平衡、不規(guī)范的現(xiàn)象突出。全國政務公開進展情況不一，在領導機制上由誰具體負責沒有統(tǒng)一的標準。其次，政務公開相關配套制度不完善，工作形式化、表面化現(xiàn)象較為嚴重，公開內(nèi)容不真實，公布的內(nèi)容表里不一，公開的數(shù)據(jù)缺乏可靠性，公布的事項缺乏可信度，公布的項目缺乏整體全面性。最后，政務公開的程序不規(guī)范，導致隨意性強，只做一些表面化的政務公開工作，沒有真正發(fā)揮制約監(jiān)督權力的作用。

3.2 公民參與熱情匱乏缺動力

在我國現(xiàn)有的行政制度體系中，關于公民參與的制度設計尚不健全，公民參與政府權力制約的路徑還不完善。同時，行政主體的行為往往不是具體化的，因此造成了行政訴訟無法實現(xiàn)群眾對于政府機關部門的制約的現(xiàn)象。另外，信訪是當前我國公民參與政府權力制約中最常見的一種方式，但它是一種被動參與，公民只有受到政府或者其工作人員的不良惡意迫害的情況下，才會逼不得已上訪，這種方式通常由于其上訪的異化會造成社會動蕩，這種方式也很難成為制約權力的高效途徑。從現(xiàn)實來看，目前的社會監(jiān)督渠道和制度安排還無法完全實現(xiàn)公民參與監(jiān)督的現(xiàn)實需要，因此公民參與政治的熱情比較低。

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