行政事業(yè)單位內部控制和預算績效管理探討

在當前時代背景下，我國的行政事業(yè)單位在發(fā)展上也需要與時俱進，結合現(xiàn)代化的管理方法，加強對行政事業(yè)單位內部管理的優(yōu)化。預算績效管理屬于行政事業(yè)單位內部的日常運營的關鍵組成部分，通過預算績效管理，可以提高行政事業(yè)單位內部預算編制的完善和規(guī)范，使其預算考核的效果得到提升。在加強預算績效管理的同時需要做好內部控制建設，以此作為重要的發(fā)展基礎，兩者結合發(fā)展，可以確保行政事業(yè)單位的財務信息更加真實、可靠、安全，以此對內部各項資源進行優(yōu)化配置，對保護國家財產、增強管理水平以及社會效益具有重要的價值。

一、內部控制和預算績效管理的相關概述

（一）內部控制概述

內部控制指的是基于特定環(huán)境下，企事業(yè)單位為了使得經(jīng)營的高效率、資源的合理、科學配置目的，制定出管理目標，在企事業(yè)單位內部開展各項活動制約以及調節(jié)的組織、計劃、程序以及方法。

行政事業(yè)單位內部控制的要點集中在以下幾個方面：第一，內部控制嚴格按照《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》推進，以此為內部控制制度建設的重要依據(jù)，設置行政事業(yè)單位內部控制的目標，制定相關的制度，并將其制度進行嚴格的落實和執(zhí)行，合理管控以及防范行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動。第二，行政事業(yè)單位做好單位和業(yè)務兩個層面的內部控制，在單位層面，需要加強建立完善的工作組織、機制建設、完善制度、財務信息報告編制、人員的管理等。業(yè)務層面則需要加強財務收支、預算、采購、資產、基建項目以及合同管理。兩個層面的內部控制關系密切，各自存在的不同的重點，單位層面偏于制度、組織及機制的構建，業(yè)務層面則偏重于實際業(yè)務的落實操作以及后續(xù)總結。第三，內部控制涉及到經(jīng)濟和業(yè)務活動，在實際落實中需要涉及到三個環(huán)節(jié)，制定制度、執(zhí)行程序以及實施措施。第四，內部控制遵循的基本原則，包括：全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則。第五，行政事業(yè)單位的內部控制設置五個目標，內部控制最為基本的目標是經(jīng)濟活動是合法有效的，對于資產進行安全有效的應用，可以達到行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標，確保存在完整真實的財務信息，形成約束機制，對財務舞弊及腐敗進行防范，同時實現(xiàn)高效的公共服務質量。第六，內部控制在行政事業(yè)單位是貫穿到每項經(jīng)濟活動中，對業(yè)務的控制涉及到預算、收支、采購資產、基建項目、合同。連接各項業(yè)務和財務，可以實現(xiàn)全面預算績效管理的標準。第七，行政事業(yè)單位在進行內部控制的實施中需要結合單位實際的情況，開展組織并落實到實踐中，對各項業(yè)務的流程進行梳理，確定各個業(yè)務活動，對經(jīng)濟活動存在的風險進行系統(tǒng)化的分析，明確風險點，選擇對應的風險策略，以國家相關的規(guī)定構建單位內部的各項內部控制制度，并積極的監(jiān)督落實。第八，在進行內部控制實施中，可以采取多種方法，包括：崗位分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內部公開。

（二）預算績效管理概述

預算績效管理的出現(xiàn)是為了有效的處理財政困境以及公共信任的缺陷，開展新公共管理的改革，使其落實到行政事業(yè)單位中。預算績效管理主要是控制預算的全過程績效，借助于預算績效信息，設置統(tǒng)一的績效目標，按照優(yōu)先順序，合理配置財政資源，也就是設置有關的指標，調整及控制執(zhí)行的全過程，使其報告的結果和目標相匹配，可以使得管理者做好目標計劃以及決策的預算管理方式。以制定公共支出為績效目標，構建預算績效評價體系，達到配置資金由偏重于資金投入管理轉為偏重于支出效果管理。

（三）內部控制和預算績效管理的關系

內部控制的目標與預算績效管理相同，兩者的實施過程存在重疊，其目標均設定為增強預算資金的應用效率和效益，對預算資金支出結構進行優(yōu)化，使得預算管理質量得到進一步的提升，達到資源的優(yōu)化配置，對推進行政事業(yè)單位的有序發(fā)展具有重要的價值。內部控制是預算管理的重要基礎。預算績效管理中借助內部控制管理的策略，將其應用于行政事業(yè)單位的預算績效管理全過程之中，以此確保行政事業(yè)單位預算績效管理的安全、高效運行。預算績效管理的實現(xiàn)需要借助于行政事業(yè)單位內部各部門間的協(xié)作，在達到預算目標中，需要確保內部控制制度的有效性，對經(jīng)濟活動具有一定的促進作用，同時確保預算管理制度的規(guī)范化。基于內控視角下，預算績效管理的實施，可以增強行政事業(yè)單位內部原有的團結和溝通，對經(jīng)濟活動進行有效的控制，可以利于對風險進行有效規(guī)避，使得行政事業(yè)單位的管理水平得到提高。

二、行政事業(yè)單位內部控制和預算績效管理的問題分析

（一）內部控制的問題

行政事業(yè)單位在內部控制上的問題，主要表現(xiàn)在：

1.內部控制管理意識過于形式化

行政事業(yè)單位不同一般企業(yè)，其內部控制的第一責任人為單位的“一把手”，因而單位領導的內部控制意識直接決定著內部控制的環(huán)境，然而很多行政事業(yè)單位的領導缺乏對內部控制的理解和認知，其自身的內部控制意識不足，雖然構建了內部控制制度，但是多半是為了應對與檢查，其內部控制水平偏低。行政事業(yè)單位業(yè)務科日常的業(yè)務比較繁忙，沒有重視績效管理，使得內部控制有效性降低，其制度過于形式化。

2.缺乏規(guī)范的內部控制體系

行政事業(yè)單位的內部控制體系構建的影響因素包括：業(yè)務流程、審批成簇、管理方式。內部控制體系作用的發(fā)揮需要建立明確的而權責劃分制度以及審批控制流程，但是部分行政事業(yè)單位的權責劃分不合理，缺乏高效的審批控制流程。如：在進行資產處置、資金調用等業(yè)務實施中，未實施權重分離制度，則會造成審批權和執(zhí)行權重合，其監(jiān)管機制的作用未突顯作用。

3.缺乏完善的內部控制評價及監(jiān)督

資金應用率的高低可以通過內部控制評價和監(jiān)督體現(xiàn)出來，并且影響著經(jīng)濟活動管理的水平。以評價和監(jiān)督為依據(jù)，體現(xiàn)出績效管理的成效及缺陷，結合內部控制的要求，構建風險評估機制，可使得經(jīng)濟活動風險降低。大部分行政事業(yè)單位，一般實施事中、后評價，過度重視于量化指標是不是達標，忽視了對事前的監(jiān)督。

（二）預算績效管理的問題

行政事業(yè)單位的預算績效管理的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.缺乏有效的預算執(zhí)行

行政事業(yè)單位位對市場經(jīng)濟的變動缺乏有效的監(jiān)督和深入了解，因而造成內部控制和預算管理之間難以形成較好的對接，預算指標不符合考核的目標，預算執(zhí)行、內容等方面存在缺陷，對績效評價結果的準確性也存在一定的影響。在實施預算管理上，沒有很好的聯(lián)合風險控制，形成了績效評價指標不合理、信息質量低等缺陷，缺乏完善的審批制度，造成行政事業(yè)單位的執(zhí)行較為主觀性，沒有相對的約束，使得執(zhí)行效率下降。

2.缺乏完善的績效評價機制

預算管理保障制度的不足，延緩了行政事業(yè)單位的管理工作進程，難以達到預算管理的目標。部分行政事業(yè)單位雖然構建了預算績效管理制度，但是其目標設定不科學，內部和指標細化程度不足。

3.會計信息化構建緩慢

在互聯(lián)網(wǎng)+的背景下，信息化技術被熟練的應用到多個領域中，因而在行政事業(yè)單位中也需要加強信息化的建設。但是目前大多數(shù)的行政事業(yè)單位內部的信息系統(tǒng)功能，主要應用于處理日常的基本業(yè)務，功能不全，系統(tǒng)研發(fā)和設計滯后，形成的報表比較單一，可從預算管理、成本管理、績效考核等多個方面，信息化建設中信息安全是較為關鍵性的問題，部分員工忽視了會計信息化的安全保障制度構建，使其面臨的風險增多，如：缺乏網(wǎng)絡信息安全意識，會造成會計信息的泄露、丟失等，形成了安全隱患。

三、提高行政事業(yè)單位內部控制和預算績效管理的有效對策

（一）提高內部控制的有效性

在行政事業(yè)單位內部，需要全面提高內部控制的有效性，可以從以下幾個方面入手：

1.加強內部控制意識，建立較好的內部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位需要優(yōu)化組織結構、對運行機制進行必要的調整，構建內部控制領導小組，其小組成員包括：“一把手”領導為組長、行政事業(yè)單位內部各部門的主要責任人為組員。需要把目標任務真正的、有效落實到責任中心和責任人。行政事業(yè)單位的各業(yè)務科室，聯(lián)系行政事業(yè)單位，形成順暢的溝通。以財務信息共享的模式，達到了預算執(zhí)行的進度、目標等。

2.構建完善的內部控制體系

內部控制體系的構建是行政事業(yè)單位內部控制水平高低的關鍵。首先，構建高效的預算編制工作。結合行政事業(yè)單位的發(fā)展目標，做好前期的市場調查，收集多方的意見和信息。預算編制依據(jù)、程序以及方法等需要進行確定，在實際的運營中可以達到合法合規(guī)，對預算指標進行細化和分解，使其達到實際的狀況，避免預算指標高或者低。行政事業(yè)單位對編制預算草案進行合理規(guī)劃，以上下級結合，分級編制、逐漸匯總的模式。由行政事業(yè)單位的“一把手”進行編制預算指導意見的下發(fā)，因而需要加強對行政事業(yè)單位工作的全面水平提高；其次，加強業(yè)務流程的規(guī)范化。行政事業(yè)單位的內部控制工作范圍較為廣泛，涉及各項經(jīng)濟活動中，因而需要提高業(yè)務流程的規(guī)范化，合理制定資金管控方案，對預算管理進行嚴格的要求，做好資金的科學合理調度，對資金的安全檢查進行定期的組織和安排。使得資金的收支、升序、資金運營效率等得到提升。明確行政事業(yè)單位的業(yè)務流程，對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟流程進行有效的梳理，將其繪制成為清晰的流程圖，將其匯編成冊。加強內控工作的長效機制，對行政事業(yè)單位內部的重大事項進行協(xié)調處理，對相關工作進行監(jiān)督和指導，全面的執(zhí)行內部控制的整改方案以及防范措施，可保證內控控制體系的完善，使其運行高效穩(wěn)定；最后，嚴格按照內部控制建設的基本原則，在進行內部控制建設的時候，需要確保各個部門各項經(jīng)濟活動的控制，在確保達到長期規(guī)劃的同時可以是實現(xiàn)短期的目標，將績效考核作為目標，在部門間相互協(xié)調，結合行政事業(yè)單位的具體狀況，對重點和薄弱的環(huán)節(jié)進行高效控制，注意外部環(huán)境的變化，并以此為依據(jù)對行政事業(yè)單位的會計制度進行對應的修改和完善，符合時代的要求。

3.提高內部控制的評價及監(jiān)督

行政事業(yè)單位的預算績效管理，需要做好事后的監(jiān)督評價，構建出完善的內部控制監(jiān)督體系，按照相關的規(guī)定和原則，選擇高效的內部控制方式，將其覆蓋到全部的經(jīng)濟活動，并做好內部控制的崗位責任制度，加強對相關人員的專業(yè)能力、職業(yè)素養(yǎng)的培訓，對行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動存在的風險進行有效的防控，結合內外部條件，對控制措施進行調整和優(yōu)化。結合行政事業(yè)單位的實際情況，制定出高效的評價方案，對責任、工作內容、人員結構、進度等進行合理化的安排，確保經(jīng)濟業(yè)務在監(jiān)督范圍內進行運行。在進行監(jiān)督評級上，還可以選擇外聘專業(yè)的審計機構、評估機構，以此可以獲得精確性更高的評估結果，使得監(jiān)督評價機制作用可以得到最大化的發(fā)揮。

（二）基于內控視角下加強預算績效管理

行政事業(yè)單位加強預算績效管理，可以從以下幾個方面入手：

1.提高預算績效管理的意識

在內部控制下，需要構建完善的預算績效管理方案，并將其落實到實踐中，提高行政管理人員的預算績效管理意識，在內部控制的視角下，推動預算績效管理的質量，基于此在行政事業(yè)單位內部需要加強內部控制及預算績效管理的宣傳，對預算績效管理具有清晰的認知。在行政事業(yè)單位內部構建出穩(wěn)定和諧的工作環(huán)境，全面調查和分析內部經(jīng)營理念和外部市場環(huán)境等，結合行政事業(yè)單位的具體情況制定出完善的預算績效管理體系，使其可以達到當前社會發(fā)展的要求，結合實際情況。加強對預算績效管理的認知，提高行政事業(yè)單位全員的預算績效管理意識。

2.構建完善的預算績效管理指標機制

行政事業(yè)單位需要依照有關標準，合理測評及判斷預算績效管理機制，以此有效的防控項目活動面臨的風險，通過加強對預算績效管理指標的優(yōu)化，在設置預算績效管理指標上，需要結合內部控制的實際情況，同時參考行政事業(yè)單位內部員工的意見和建議等，對審批的程序進行進一步的改善，遵守正常部門有關規(guī)定和制度，對各項經(jīng)濟活動構建與其相適應的評審家機構，并保持動態(tài)化的監(jiān)督，可以確保預算執(zhí)行設計的各類信息數(shù)據(jù)更加全面和完整。為構建預算績效管理體系提供有效的參考和依據(jù)。

3.加強信息化的建設

預算績效管理在內部控制之下，需要加強信息化的建設。信息技術的應用目前較為廣泛并在多個領域中獲得比較好的成效，通過信息化的方式，可以優(yōu)化行政事業(yè)單位的制度體系，并且提高預算績效管理的水平。行政事業(yè)單位在信息技術的幫助下，構建完善的內部績效管理體系，并將其合理的運用到行政事業(yè)單位的日常運營中，以信息化建設，結合行政事業(yè)單位的具體發(fā)展狀況、發(fā)展需求、經(jīng)營信息等，收集有關的數(shù)據(jù)和信息，并對其進行全面的總結和分析，使得預算績效管理可以形成信息化的模式，對提高行政事業(yè)單位的預算績效管理水平具有重要的作用。

4.加強對風險的防控

行政事業(yè)單位在內部控制視角下，開展預算績效管理，面對多樣化的風險需要進行全面的防控，在行政事業(yè)單位的推進中，需要結合不同階段的情況，進行預算績效管理內容的設定，并且建立現(xiàn)代化的分配模式，做好預算績效管理中預算的執(zhí)行及跟蹤工作，對行政事業(yè)單位內部的作業(yè)方案進行全程的動態(tài)化監(jiān)督，使得行政事業(yè)單位可以快速的獲得預算績效管理機制的實際應用情況，保證單位內部的各項信息數(shù)據(jù)在傳遞上沒有阻礙，建立風險防控，實時性監(jiān)督行政事業(yè)單位的預算績效管理。內部監(jiān)督體系的構建，需要保證信息的順暢性、透明性，同時建立完善的舉報規(guī)則制度，預防出現(xiàn)行政事業(yè)單位內部工作人員失職的情況，得到較好的風險防控效益。

（三）加強預算績效管理和內部控制的結合

行政事業(yè)單位需要構建出高效的內部控制制度，以此為重要的基礎條件，建立合理的預算績效考核體系，通過績效評價的結果可以體現(xiàn)出預算績效管理的成效，對行政事業(yè)單位的內部控制進行持續(xù)性的優(yōu)化和管理，構建合理的績效評價體系，將其貫穿于預算績效管理的全過程中，提高相關的意識，對風險因素進行有效的把控，對內部控制目標、預算績效管理目標，使其內部控制體系結合到預算績效管理體系，以此可以使得行政事業(yè)單位的發(fā)展更加規(guī)范性和秩序化，將預算資金的應用情況更加真實、有效。

四、結語

行政事業(yè)單位的發(fā)展中，內部控制和預算績效管理都是很重要的組成，對其進行研究，可以提高全員的意識，對各項指標進行細化，對內部控制的建設，做好對風向的防控，利用信息化技術，建立內部控制和預算績效管理的信息化建設，以此可以提高行政事業(yè)單位的預算管理，推定行政事業(yè)單位的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

文章來源：《商業(yè)觀察》    http://12-baidu.cn/w/jg/125.html