新時(shí)期國(guó)企改革：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的PPP模式

 黨的十八屆三中全會(huì)提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，作為有效結(jié)合國(guó)有資本和私人資本的PPP模式開(kāi)始走進(jìn)國(guó)人的視野。PPP模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，通過(guò)引入私人資本，大大減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。相比英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家，我國(guó)PPP模式起步較晚，在實(shí)際應(yīng)用中還存在諸多問(wèn)題，需要進(jìn)一步的探討與研究。

 

一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國(guó)企改革引入PPP模式的必要性

PPP（Public Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是一種涉及基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排形式。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，有效的制度安排是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。在PPP模式中，鼓勵(lì)民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP的實(shí)質(zhì)在于充分發(fā)揮政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，兼顧效率和公平的互補(bǔ)性合作，核心在于公私的伙伴關(guān)系。

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民收入的持續(xù)提高，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始向服務(wù)型轉(zhuǎn)型，城市化水平逐步提高，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也十分強(qiáng)勁。在建國(guó)初期，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，趕超發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)基于當(dāng)時(shí)的國(guó)情實(shí)行了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，即用計(jì)劃取代市場(chǎng)的自由配置。反映在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，即完全依靠政府的能力，國(guó)有企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)形成了天然的壟斷。

高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也存在嚴(yán)重的弊端。以基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?yàn)槔?，長(zhǎng)期依賴(lài)政府財(cái)政，資金來(lái)源單一，建設(shè)投入不足；國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，承擔(dān)大量政府義務(wù)，政企不分；價(jià)格不能補(bǔ)償成本，虧損嚴(yán)重，隨時(shí)威脅著經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。行政壟斷下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)，不僅政府負(fù)擔(dān)繁重，運(yùn)營(yíng)效率低下，而且由于長(zhǎng)期的壟斷，缺乏行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，服務(wù)意識(shí)淡薄。改革是順應(yīng)時(shí)代的必然。

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)已開(kāi)展了兩輪改革。2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)標(biāo)志第三輪國(guó)企改革正式開(kāi)始，2015年9月13日《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》“頂層設(shè)計(jì)”方案的出臺(tái)，逐步加快了改革的進(jìn)程。2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；要支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力；深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷。今明兩年將是第三輪國(guó)企改革的落實(shí)年。

PPP模式可以使適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理策略到位。在PPP項(xiàng)目中，合作各方在一開(kāi)始便致力于形成一種更為有效的合作關(guān)系，期望各自能為項(xiàng)目出力。公共部門(mén)掌握諸如土地、不動(dòng)產(chǎn)等資產(chǎn)和通行權(quán)，并能在計(jì)劃過(guò)程中，授予開(kāi)發(fā)過(guò)程中購(gòu)置基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)力。私營(yíng)部門(mén)引進(jìn)外部資金、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和激勵(lì)機(jī)制，以最有效的方式推動(dòng)項(xiàng)目的發(fā)展。執(zhí)行私人資本市場(chǎng)“規(guī)則”的結(jié)果是，迫使其提高建造和運(yùn)營(yíng)效率，以最低成本在最短時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目。因此，必須加強(qiáng)對(duì)設(shè)施運(yùn)營(yíng)階段的控制，確保用以?xún)斶€項(xiàng)目資金所必須的現(xiàn)金流的安全。資金風(fēng)險(xiǎn)的存在使得相關(guān)的測(cè)算更為實(shí)際，而這在項(xiàng)目由公共部門(mén)投資的情形下是不可能發(fā)生的。

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式，首先，可以有效緩解我國(guó)政府財(cái)政資金短缺問(wèn)題，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)注入新的活力；然后，基礎(chǔ)設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國(guó)有企業(yè)在其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中占主導(dǎo)地位，引入PPP模式，可以擴(kuò)大國(guó)有資本的影響力和輻射力；再者，國(guó)有資本與私人資本相結(jié)合，既可以體現(xiàn)兩種資本的互補(bǔ)性，也可以增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。在新時(shí)期的國(guó)企改革中，PPP模式將為國(guó)企混合所有制改革貢獻(xiàn)其應(yīng)有的力量。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國(guó)企改革引入PPP模式的可行性

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及居民收入的持續(xù)提高，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益增長(zhǎng)，且需求的范疇更加廣泛。除了傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)設(shè)施，還有諸如醫(yī)療、教育、文化、環(huán)保等服務(wù)領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的投資門(mén)檻低但質(zhì)量要求高，市場(chǎng)變化快但靈敏度高。相比國(guó)有企業(yè)，私營(yíng)企業(yè)更能適應(yīng)該領(lǐng)域的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。私人資本與國(guó)有資本的有機(jī)結(jié)合，對(duì)于提高運(yùn)營(yíng)效率、分擔(dān)不確定性風(fēng)險(xiǎn)都有不可忽視的作用。

在引入PPP模式的過(guò)程中，國(guó)家給予了大力的政策支持。2017年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了十方面的政策措施，旨在進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資。

雖然基礎(chǔ)設(shè)施是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但具有一定程度上的排他性。排他性的特質(zhì)意味著私人資本可以進(jìn)入該領(lǐng)域。隨著我國(guó)的工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入中后期，我國(guó)政府開(kāi)始向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。反映在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，改變了以往政府投資驅(qū)動(dòng)模式，準(zhǔn)許私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并建立對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格形成和提供公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，為PPP的健康有序發(fā)展提供制度支持。

在PPP項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)占有率大。根據(jù)財(cái)政部2017年9月末公布的全國(guó)PPP綜合信息數(shù)據(jù)顯示，PPP項(xiàng)目落地簽約572個(gè)，投資額為14,741億元，落地率是82.1%，其中落地示范項(xiàng)目數(shù)名列榜首的就是市政工程，接近落地項(xiàng)目總數(shù)的一半。這些參與落下地項(xiàng)目的社會(huì)資本中，國(guó)資占比58%，民資占比34%。國(guó)企在參與PPP項(xiàng)目中所占的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)顯著。

三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國(guó)企改革引入PPP模式的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

PPP模式在國(guó)外發(fā)展較早，諸如英國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)家都較早的對(duì)PPP進(jìn)行了探索，并取得了一些顯著的成效。英國(guó)采用PPP模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的融資有了一個(gè)重大的飛躍，現(xiàn)在英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施大多是由私人資本融資，所占比例達(dá)到了60%多，只有近20%是通過(guò)不同形式的PPP模式融資。除了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目還涉及醫(yī)療健康、國(guó)防設(shè)施、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等領(lǐng)域。他們的成功案例對(duì)于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展PPP模式有重大的參考、學(xué)習(xí)意義。

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革，這也標(biāo)志著PPP模式登上舞臺(tái)。隨后國(guó)家相繼頒布了一系列發(fā)展文件，PPP開(kāi)始迎來(lái)在中國(guó)發(fā)展的黃金期。例如北京地鐵4號(hào)線(xiàn)的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，該P(yáng)PP項(xiàng)目為政府分擔(dān)了30%的投融資壓力，并且在項(xiàng)目中與香港地鐵公司合作，共同參與管理，極大地提高了城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的效率，優(yōu)化了運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)避了以往越補(bǔ)越虧損、越補(bǔ)運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平越低的現(xiàn)象。

理論與實(shí)踐均證明，“政府入口、PPP項(xiàng)目融資、開(kāi)發(fā)性金融孵化、市場(chǎng)化出口”的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)企混合所有制改革的適宜方式。在國(guó)企改革中引入混合所有制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與民營(yíng)資本等非國(guó)有資本的交叉持股，相互融合，可以將國(guó)有資本的資本優(yōu)勢(shì)與民營(yíng)資本的靈活市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)合                               二為一，從而產(chǎn)生1+1>2的治理效果。

但是由于我國(guó)引入PPP模式較晚，尚處于初步探索階段，因此還要走很長(zhǎng)一段路，要正視在PPP模式發(fā)展過(guò)程中急需解決的問(wèn)題。

第一，我國(guó)PPP行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)不健全。PPP模式在我國(guó)尚未形成國(guó)家層面的法律體系。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目往往過(guò)程復(fù)雜，所需投資資金巨大，且大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施使用年限都是幾十年，前期建設(shè)和后期維護(hù)所需時(shí)間較長(zhǎng)，同時(shí)在運(yùn)營(yíng)期間還存在政府換屆現(xiàn)象，政府和社會(huì)資本均面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要完善的法律法規(guī)保障項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

第二，國(guó)企在PPP項(xiàng)目中的定位不清晰。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀(guān)點(diǎn)，制度變遷存在路徑依賴(lài)。在改革以前，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，在引入私人資本后，國(guó)有企業(yè)難以轉(zhuǎn)換角色，干預(yù)私人資本的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程，進(jìn)而導(dǎo)致私人資本無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

第三，PPP管理人才的缺失。由于PPP模式在我國(guó)剛剛起步，不論是社會(huì)還是學(xué)校都對(duì)其知之甚少，相關(guān)方面的人才短缺。人才是發(fā)展之基，我國(guó)必須加大PPP管理人才的培育，用人才帶動(dòng)發(fā)展。

第四，PPP項(xiàng)目融資困難。 由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在建設(shè)周期長(zhǎng)，投入成本高，維護(hù)成本高等特點(diǎn)，且國(guó)企基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目存在收益的不確定性，這些因素影響了銀行對(duì)其融資的積極性，融資成本過(guò)高，導(dǎo)致項(xiàng)目融資難。

第五，政府換屆后的“不作為”導(dǎo)致的政府誠(chéng)信問(wèn)題。PPP項(xiàng)目從識(shí)別到落地，要經(jīng)歷立項(xiàng)、規(guī)劃、可研、環(huán)評(píng)、招標(biāo)等多個(gè)環(huán)節(jié)，在建設(shè)過(guò)程中存在有些地方政府不信守PPP合同約定履責(zé)的情形，且在政府官員換屆后，對(duì)上屆政府所做的決定往往不予承認(rèn)，為PPP的持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。

四、進(jìn)一步完善PPP模式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域國(guó)企改革的對(duì)策建議

（一）制定完善的法律法規(guī)。一套完整、規(guī)范的PPP法律體系是保障PPP模式參與各方權(quán)利和利益的首要保障。PPP項(xiàng)目涉及的部門(mén)及過(guò)程繁多，與民營(yíng)企業(yè)簽訂的合約以及后續(xù)的建設(shè)維護(hù)都需要一系列法律條文的“保駕護(hù)航”，既增強(qiáng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的信心也相應(yīng)的減少違約風(fēng)險(xiǎn)。政府要盡快明確和建立負(fù)責(zé)PPP立法的職能機(jī)構(gòu)，盡快啟動(dòng)PPP立法工作，為國(guó)內(nèi)PPP的正常運(yùn)行營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

（二）建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管。問(wèn)責(zé)制是對(duì)任何公共或私營(yíng)組織結(jié)構(gòu)的一種要求，可以根據(jù)管理層協(xié)助有效分配資源的核算來(lái)描述，負(fù)責(zé)制定投資決策的人（在我國(guó)，一般為國(guó)企）應(yīng)當(dāng)提供為事后監(jiān)督績(jī)效或事先制定決策所需的信息。項(xiàng)目的成功與風(fēng)險(xiǎn)分配密不可分，其中資金最佳使用價(jià)值是關(guān)鍵。如果不能把足夠的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)主體，PPP也就不太可能產(chǎn)生資金最佳使用價(jià)值。因此，要在特許經(jīng)營(yíng)提供者和經(jīng)營(yíng)者之間盡可能量化各種風(fēng)險(xiǎn)的重要性及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分配。同時(shí)，國(guó)企要肩負(fù)起一定社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)信息公開(kāi)，強(qiáng)化政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）培養(yǎng)PPP管理人才。人才是興國(guó)安邦的重要競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)良的人才儲(chǔ)蓄對(duì)于PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。要建立健全專(zhuān)門(mén)的人才培養(yǎng)、激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)人才的積極性和創(chuàng)造性，培養(yǎng)一批有素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)強(qiáng)的復(fù)合型管理人才。另外，大學(xué)要增加PPP人才的培養(yǎng)課程，系統(tǒng)培養(yǎng)高素質(zhì)PPP人才。

（四）破解PPP項(xiàng)目融資難題。目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的融資大多來(lái)自于傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，融資結(jié)構(gòu)單一且融資金額有限，應(yīng)當(dāng)積極尋求創(chuàng)新的融資技巧?？梢試L試結(jié)構(gòu)化的項(xiàng)目融資，這種融資方式的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)均不是只由發(fā)起人一人承擔(dān)，而是由不同類(lèi)型的投資商承擔(dān)。這在一定程度上解決了融資問(wèn)題，也平衡了風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)。

（五）加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。政府有責(zé)任確保為公眾持續(xù)提供合同規(guī)定的服務(wù)，并且需要保持控制這些服務(wù)的能力，在公共利益出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候介入。地方各級(jí)政府要嚴(yán)格依法依規(guī)，并嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾。要切實(shí)履行與民營(yíng)企業(yè)簽訂的合同，不得以政府換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由拒不執(zhí)行，與民營(yíng)企業(yè)建立一個(gè)誠(chéng)信友好的合作關(guān)系。

 

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