構(gòu)建政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系內(nèi)容

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)致力于推動(dòng)國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)，實(shí)事求是地對(duì)政策落實(shí)情況做出審計(jì)評(píng)價(jià)是審計(jì)推動(dòng)政策落實(shí)的必要條件。如何客觀做出審計(jì)評(píng)價(jià)，筆者認(rèn)為可以通過(guò)“評(píng)價(jià)三個(gè)方面”來(lái)“回答一個(gè)問(wèn)題”?！霸u(píng)價(jià)三個(gè)方面”即評(píng)價(jià)各地各部門(mén)政策落實(shí)的部署、執(zhí)行和效果；“回答一個(gè)問(wèn)題”即對(duì)國(guó)家重大政策措施落實(shí)過(guò)程和結(jié)果發(fā)表意見(jiàn)。本文從政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中如何得出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)結(jié)論這一問(wèn)題出發(fā)，采用系統(tǒng)分析方法，提出審計(jì)評(píng)價(jià)政策落實(shí)部署、執(zhí)行和效果的具體內(nèi)容，以期為審計(jì)實(shí)踐提供參考。

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究的邏輯起點(diǎn)

（一）問(wèn)題的提出：政策落實(shí)跟蹤審計(jì)如何得出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)結(jié)論、實(shí)事求是地做出審計(jì)評(píng)價(jià)

政策落實(shí)情況評(píng)價(jià)是審計(jì)推動(dòng)政策落實(shí)的必要條件。審計(jì)法第三條第二款規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)”。國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，“審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)，即根據(jù)不同的審計(jì)目標(biāo)，以適當(dāng)、充分的審計(jì)證據(jù)為基礎(chǔ)發(fā)表的評(píng)價(jià)意見(jiàn)”。從這個(gè)意義上講，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)是推動(dòng)政策落實(shí)，那么審計(jì)機(jī)關(guān)就要對(duì)政策落實(shí)的情況發(fā)表評(píng)價(jià)意見(jiàn)。

政策落實(shí)的復(fù)雜性對(duì)審計(jì)質(zhì)量提出了更高要求。國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，“從真實(shí)性、合法性、效益性方面提出審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)”“審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)結(jié)論的恰當(dāng)性”。由于系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)體系尚未建立，面對(duì)門(mén)類(lèi)復(fù)雜的政策措施，如何獲得適當(dāng)、充分的審計(jì)證據(jù)，如何提出審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)并做出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)結(jié)論，是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)面臨的一項(xiàng)難題。

（二）兩個(gè)概念的認(rèn)識(shí)：審計(jì)目標(biāo)與審計(jì)范圍

區(qū)分政策落實(shí)跟蹤審計(jì)目標(biāo)與審計(jì)范圍，關(guān)鍵在于區(qū)分層級(jí)。審計(jì)目標(biāo)是推動(dòng)國(guó)家重大政策落實(shí)；審計(jì)范圍是各地各部門(mén)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，依據(jù)政策執(zhí)行環(huán)境，通過(guò)規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)等部署所制訂的相關(guān)方案及采取的措施。

區(qū)分層級(jí)后可以明確，根據(jù)審計(jì)目標(biāo)，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是要“回答一個(gè)問(wèn)題”，即各地各部門(mén)對(duì)中央政策是否落實(shí)到位、情況如何。如何回答這一問(wèn)題，筆者在此借鑒系統(tǒng)分析方法，按照政策落實(shí)的環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)各地各部門(mén)政策落實(shí)的部署、執(zhí)行和效果三個(gè)方面。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在于落實(shí)政策與政策目標(biāo)、方向的契合性和及時(shí)性，并研究落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)的作用、目標(biāo)，在整體分析中找到個(gè)性化問(wèn)題，以期對(duì)一項(xiàng)或一類(lèi)政策的落實(shí)情況發(fā)表整體性意見(jiàn)。

（三）政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究的學(xué)科定位

國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共政策的評(píng)價(jià)研究較多，部分理論或方法已較為成熟，并進(jìn)入實(shí)踐探索階段，包括公共管理學(xué)的公共政策分析研究、經(jīng)濟(jì)學(xué)的績(jī)效研究、政治學(xué)以及社會(huì)學(xué)中的公共政策研究，但當(dāng)前政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)其他學(xué)科研究成果的利用仍顯不足。鑒于審計(jì)實(shí)踐需要以及其他學(xué)科發(fā)展情況，筆者建議，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究應(yīng)立足于政府審計(jì)，吸納多學(xué)科理論和方法，首先解決方法論問(wèn)題，形成可指導(dǎo)實(shí)踐的理論，再?gòu)膶?shí)踐中豐富完善理論研究。

需要說(shuō)明的是，本文所指對(duì)各地各部門(mén)落實(shí)國(guó)家重大決策的部署、執(zhí)行、效果三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，按照目前政策分析理論的劃分，都屬于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。

（四）政策落實(shí)跟蹤審計(jì)與部門(mén)內(nèi)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估的區(qū)別

狹義地講，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是在部門(mén)自我監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)督、評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、系統(tǒng)性、科學(xué)性等方面進(jìn)行再監(jiān)督、再評(píng)價(jià)；廣義地講，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)要對(duì)各地各部門(mén)落實(shí)國(guó)家重大政策具體方案的制訂、執(zhí)行、效果等發(fā)表整體性審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)。審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)不等同于部門(mén)處理處罰決定和績(jī)效評(píng)估結(jié)果等，不作為資金、項(xiàng)目等分配依據(jù)，審計(jì)對(duì)政策落實(shí)情況發(fā)表的意見(jiàn)，旨在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，推動(dòng)落實(shí)，為科學(xué)決策提供參考。

政策評(píng)價(jià)范式

（一）建立評(píng)價(jià)范式的目標(biāo)

從提出政策落實(shí)跟蹤審計(jì)開(kāi)展政策評(píng)價(jià)的范式結(jié)構(gòu)入手，發(fā)展審計(jì)評(píng)價(jià)政策落實(shí)的中觀理論，為審計(jì)實(shí)踐提供可用的分析工具。

（二）評(píng)價(jià)過(guò)程

按照時(shí)間順序，首先進(jìn)行政策落實(shí)部署環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)，然后開(kāi)展執(zhí)行和效果評(píng)價(jià)。其中，執(zhí)行情況與效果評(píng)價(jià)是同步開(kāi)展的兩項(xiàng)工作，在執(zhí)行中開(kāi)展效果評(píng)價(jià)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)與預(yù)計(jì)目標(biāo)的差異。如前所述，開(kāi)展政策落實(shí)情況評(píng)價(jià)是審計(jì)促進(jìn)政策落實(shí)的必要條件，要真正實(shí)現(xiàn)推動(dòng)政策落實(shí)到位，還應(yīng)有及時(shí)反饋問(wèn)題、督促整改等制度保障，使審計(jì)結(jié)論得到應(yīng)用。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向有關(guān)地區(qū)部門(mén)反饋發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促問(wèn)題整改，同時(shí)整理部分重點(diǎn)政策的階段性落實(shí)情況，匯總上報(bào)。

（三）評(píng)價(jià)內(nèi)容及方法

審計(jì)中可以通過(guò)定量與定性分析的有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用“經(jīng)審計(jì)核實(shí)的數(shù)據(jù)”及科學(xué)方法，發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)中不作為、亂作為、假作為等問(wèn)題，對(duì)政策落實(shí)情況發(fā)表獨(dú)立性意見(jiàn)。由于政策的復(fù)雜性，難以采用一種通用的方法，需要結(jié)合審計(jì)實(shí)踐不斷探索創(chuàng)新。

一是在政策落實(shí)的部署環(huán)節(jié)。部署環(huán)節(jié)主要包括目標(biāo)評(píng)價(jià)和部署效率評(píng)價(jià)。目標(biāo)評(píng)價(jià)具體包括政策目標(biāo)的統(tǒng)一性、明確性、協(xié)調(diào)性。統(tǒng)一性就是回答各地各部門(mén)制定的具體政策目標(biāo)與中央政策目標(biāo)是否一致。明確性是指政策目標(biāo)應(yīng)該具體明確，不能模棱兩可，科學(xué)界定其內(nèi)涵和外延，在允許的情況下，盡量量化指標(biāo)。協(xié)調(diào)性就是各地各部門(mén)制定的主要目標(biāo)與次要目標(biāo)之間、近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)之間、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)之間、定性目標(biāo)與定量目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào)，具有同向性。

部署效率評(píng)價(jià)是指針對(duì)政策傳導(dǎo)時(shí)間、政策執(zhí)行主體分解落實(shí)任務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)。具體包括各地各部門(mén)出臺(tái)落實(shí)政策的時(shí)間；落實(shí)措施的質(zhì)量，即落實(shí)措施是否包括時(shí)間表、路線(xiàn)圖、執(zhí)行進(jìn)度控制，以及取得效果評(píng)價(jià)機(jī)制等方面。

部署環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)主要采用比較分析法，設(shè)定需評(píng)價(jià)的指標(biāo)及指標(biāo)的價(jià)值基準(zhǔn)點(diǎn)，按照部署環(huán)節(jié)確定的評(píng)價(jià)內(nèi)容，對(duì)審計(jì)收集的數(shù)據(jù)和情況進(jìn)行描述，再與指標(biāo)價(jià)值基準(zhǔn)點(diǎn)進(jìn)行比較，做出判斷。

二是在政策落實(shí)的執(zhí)行環(huán)節(jié)。執(zhí)行環(huán)節(jié)主要包括過(guò)程控制評(píng)價(jià)和信息系統(tǒng)評(píng)價(jià)。過(guò)程控制評(píng)價(jià)主要包括對(duì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的再監(jiān)督。監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的再監(jiān)督主要是評(píng)價(jià)部門(mén)自我監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估等監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的設(shè)立情況、運(yùn)行的有效性、結(jié)果運(yùn)用及改進(jìn)機(jī)制。同時(shí)，通過(guò)必要的穿行測(cè)試，掌握項(xiàng)目、資金、任務(wù)的執(zhí)行進(jìn)度，分析監(jiān)測(cè)運(yùn)行系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)行效果。

信息系統(tǒng)評(píng)價(jià)是針對(duì)信息系統(tǒng)開(kāi)展的審計(jì)活動(dòng)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)自身運(yùn)行的真實(shí)性和有效性。具體來(lái)說(shuō)，監(jiān)督信息系統(tǒng)的使用、運(yùn)行等情況，通過(guò)運(yùn)用信息化技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)綜合分析，評(píng)價(jià)政策執(zhí)行主體提供數(shù)據(jù)的真實(shí)性。與過(guò)程控制相似的是，信息系統(tǒng)是保障政策落實(shí)的重要措施。在大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)取得巨大進(jìn)步的背景下，政策執(zhí)行主體通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的掌握與分析，能全面掌握政策執(zhí)行效果，因此，審計(jì)要督促政策執(zhí)行主體充分運(yùn)用信息化技術(shù)，提高信息的準(zhǔn)確性和政策落實(shí)的精準(zhǔn)性。

執(zhí)行環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)同樣需要運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的方法，具體包括觀察、重新執(zhí)行、文案分析和調(diào)查等。

三是在政策落實(shí)的效果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。效果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)主要是對(duì)政策執(zhí)行的結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)目標(biāo)完成情況、政策影響及潛在的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)對(duì)效果環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)，主要包括兩個(gè)層面：第一，在被審計(jì)單位開(kāi)展的績(jī)效評(píng)估等政策評(píng)價(jià)結(jié)論的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)績(jī)效評(píng)估開(kāi)展的真實(shí)性、效率性和效果性等。第二，針對(duì)政策目標(biāo)開(kāi)展效果評(píng)價(jià)。

當(dāng)前針對(duì)政策結(jié)果評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)有很多，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的效率、效益、效能，政治學(xué)研究中的公平、正義、合法性、合理性，社會(huì)學(xué)研究中的社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、社會(huì)問(wèn)題的回應(yīng)等。同樣，政策結(jié)果評(píng)價(jià)的方法也很多，包括前后對(duì)比法、成本效益分析法、抽樣分析法以及模糊綜合評(píng)價(jià)方法。在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向，選擇經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等綜合標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用定性與定量相結(jié)合的方法，得出結(jié)論。