西沃之爭對公共行政學(xué)發(fā)展的影響

20世紀(jì)40年代以前，公共行政學(xué)還沒成為獨(dú)立的學(xué)科，而是長期被科學(xué)管理理論而取代，等到二戰(zhàn)以后，一些國家的行政管理不再適應(yīng)國家的發(fā)展需求，使公共行政處于不利地位。在20世紀(jì)50年代，西蒙和沃爾多的理論之爭（簡稱“西沃之爭”）出現(xiàn)了并對公共管理的發(fā)展起到很大影響，其主要圍繞價(jià)值觀問題、公共行政學(xué)學(xué)科“身份”問題、事實(shí)與價(jià)值關(guān)系問題、文本的誤讀問題、思維與表達(dá)方式問題進(jìn)行了相關(guān)辯論，這場辯論對當(dāng)時公共行政學(xué)危機(jī)進(jìn)行緩解，對公共行政學(xué)的發(fā)展起到很好促進(jìn)作用，并被大家一致認(rèn)為是是西方公共行政學(xué)發(fā)展史上最具啟發(fā)性的思想交鋒。本文通過回顧公共行政學(xué)的發(fā)展背景、西沃之爭的起源，以及從不同的角度來分析西沃之爭所探討問題不同之處，最后總結(jié)了西沃之爭對整個公共行政學(xué)發(fā)展所產(chǎn)生的影響，體現(xiàn)了西沃之爭存在的意義。

一、公共行政學(xué)的發(fā)展背景

公共行政學(xué)在很久之前就存在，只是沒有成為一門獨(dú)立的學(xué)科，而正式被看做是一門獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)在美國。從最初威爾遜開始主張建立行政學(xué)開始，至今已經(jīng)有一百多年的歷史了，在這段歷史長河中，行政學(xué)在不斷地發(fā)展和成熟，并被分成創(chuàng)立、理論融合、行政學(xué)大發(fā)展、多元化發(fā)展四個階段。第一階（19世紀(jì)80年代末－19世紀(jì)末）初創(chuàng)階段，其主要特征是行政學(xué)從政治學(xué)中慢慢脫離出來，逐漸發(fā)展成一門獨(dú)立學(xué)科，其主要代表人物是有Goodnow、 Wilson等人；第二階段（20世紀(jì)初－20世紀(jì)30年代），其特征為科學(xué)管理思想與公共行政學(xué)相互融合，很多公共部門開始運(yùn)用私營部門中相關(guān)的行政管理技術(shù)和方法來解決問題，被稱為是“古典行政學(xué)”，其代表人物有 Weber、 Taylor、 Gulick、 Fayol等人；第三階段（20世紀(jì)40年代－60年代），公共行政學(xué)大發(fā)展階段，其特征是對傳統(tǒng)行政學(xué)進(jìn)行了批判，而且這一階段對整個公共行政發(fā)展來說其意義是不可取代的，它不僅對傳統(tǒng)行政學(xué)進(jìn)行了批判， 尊定了公共行政學(xué)的基礎(chǔ)，而且還提出了很多公共行政學(xué)，其最具代表性的是以 Mayo為代表的行為科學(xué)理論，其代表人物有 Barnard、 Mayo、 Simon、 Waldo；第四階段（20世紀(jì)70年代至今），其主要特征是公共行政學(xué)在之前百家爭鳴的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)趨向多元化、多層次、多方向發(fā)展?fàn)顟B(tài)。雖然美國是最早提出將公共行政看作是一門獨(dú)立學(xué)科，而且提出很多歷史轉(zhuǎn)折性的觀點(diǎn)，但西沃之爭歷經(jīng)50多年的理論之辯，對整個公共行政學(xué)來說起到重要意義，并為接下來半個世紀(jì)公共行政學(xué)的發(fā)展確定方向。

二、“西沃之爭”的緣起

20世紀(jì)四五十年代，西方的公共行政學(xué)還沒有完全發(fā)展起來，世界各國不同的民主行政理論卻不斷呈現(xiàn)。其中在1952年，德懷特·沃爾多在《美國政治科學(xué)評論》上發(fā)表了一篇《民主行政理論的發(fā)展》，文章主要講述了關(guān)于民主行政理論的發(fā)展背景和行政思想，對民主行政理論的發(fā)展背景和行政思想的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)評價(jià)。同時，還含蓄的對赫伯特·西蒙關(guān)于“事實(shí)與價(jià)值二分”的觀點(diǎn)做了批判。在同年6月份，西蒙對沃爾多發(fā)表的《民主行政理論的發(fā)展》做出還擊，兩人在此開始了理論之爭。

西蒙認(rèn)為沃爾多的論證方法存在局限，因?yàn)槲譅柖鄾]有嚴(yán)格的利用邏輯實(shí)證方法，所以得到的結(jié)論其價(jià)值不高。而他們在爭辯的時候正處于傳統(tǒng)公共行政學(xué)受到各國學(xué)者質(zhì)疑批判的階段，此時原有的科學(xué)管理范式也得到空前沖擊與挑戰(zhàn)，特別是“效率至上”的觀點(diǎn)受到很大批判，對于美國的公共行政理論來說，其公共行政學(xué)的身份也受到質(zhì)疑，而此時很多學(xué)者多針對行政學(xué)的失敗提出很多觀點(diǎn)和討論，但是卻周說紛紛，得不到根本性的結(jié)論，而西沃之爭出現(xiàn)似乎給他們點(diǎn)亮了前進(jìn)的路，指引了方向，通過西沃之戰(zhàn)使學(xué)者們對公共行政學(xué)存在的民主政治與行政技術(shù)割裂問題有了更清晰的認(rèn)識。

三、西沃之爭的主題維度

“西沃之爭”總體看來主要是由沃爾多的《行政國家》與西蒙的《行政行為》之間對于公共行政學(xué)發(fā)展開展的一系列爭辯。在長達(dá)五十年的爭論中，兩人主要爭辯的問題從以下幾個方面展開：

（一）身份之辯：公共行政學(xué)是一門科學(xué)還是一門專業(yè)？

西蒙主張把公共行政學(xué)建成一門科學(xué)，通過科學(xué)方法將自然科學(xué)與社會科學(xué)結(jié)合起來，并將科學(xué)分為實(shí)踐科學(xué)和理論科學(xué)兩種形式，他認(rèn)為公共行政學(xué)概念是科學(xué)化的、公共行政學(xué)是科學(xué)專業(yè)化的；沃爾多針對西蒙的觀點(diǎn)進(jìn)行了否定，他認(rèn)為公共行政學(xué)是非科學(xué)而專業(yè)的學(xué)科，并認(rèn)為西蒙在意圖將自然科學(xué)與社會科學(xué)結(jié)合起來，僅僅將一些事實(shí)聯(lián)系在一起，把民主價(jià)值作為核心的一門專業(yè)，這種行為是無意義的，因?yàn)楣残姓W(xué)從本身來看不可能成為一門擁有效率的科學(xué)。從這場理論之戰(zhàn)中，我們不難得出沃爾多一直在保持一種思辨的態(tài)度來對待，而對于公共行政學(xué)是否是一門科學(xué)還是一門專業(yè)取決于人們使用這些術(shù)語的意義。

（二）方法之分： 實(shí)證方法還是規(guī)范方法？

在研究方法上，西蒙和沃爾多都持有不同的觀點(diǎn)。對于西蒙來說，政治科學(xué)的實(shí)證方法是研究的根本，他在實(shí)證方法的運(yùn)用上是將事實(shí)和價(jià)值進(jìn)行分離，保持價(jià)值中立的態(tài)度，對于當(dāng)時社會上所特有的以技術(shù)理性為特征的現(xiàn)代化，應(yīng)該講社會科學(xué)和自然科學(xué)結(jié)合起來，使科學(xué)更加統(tǒng)一；而沃爾多堅(jiān)持用規(guī)范方法來論證，把西方社會那種自由民主的政治傳統(tǒng)當(dāng)做研究的出發(fā)點(diǎn)，沒有“效率至上 ”一說，應(yīng)該提倡人文關(guān)懷，不主張事實(shí)和價(jià)值相分離的觀點(diǎn)，反而強(qiáng)調(diào)兩者是有機(jī)關(guān)聯(lián)在一起的，沒有理由將其分開，同時，還強(qiáng)調(diào)不應(yīng)該拋棄一民主和公正為核心的思想，應(yīng)將民主融入于公共行政研究中，分析如何去落實(shí)民主問題，除此之外，沃爾多還提出相關(guān)對策，如文官應(yīng)具有民主意識、尊重公民權(quán)的態(tài)度等。

（三）價(jià)值之爭： 效率至上還是民主至上？

針對效率至上還是民主至上，西蒙和沃爾多對這問題進(jìn)行了激烈爭辯。西蒙堅(jiān)持效率至上的觀點(diǎn)，他認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)具有其合法性，要保持價(jià)值中立的態(tài)度，把效率看做公共行政學(xué)的根本目標(biāo)，“效率準(zhǔn)則是價(jià)值的共同衡量尺度”；沃爾多則堅(jiān)持認(rèn)為民主之上是根本，應(yīng)該把人文主義價(jià)值看作是公共行政學(xué)的核心，而公共行政學(xué)的合法性是將其看作重點(diǎn)內(nèi)容來對待，因?yàn)閼椪裰鲗残姓W(xué)來說有著不可替代的作用，更重要的是關(guān)注社會。

 

四、西沃之爭對公共行政學(xué)發(fā)展的影響

（一）西沃之爭的出現(xiàn)，對于公共行政學(xué)發(fā)展的來說從始至終都發(fā)揮了重要的意義，可以說西沃之爭不僅對當(dāng)時傳統(tǒng)的公共行政學(xué)提出質(zhì)疑和批判，也見證了公共行政學(xué)的出現(xiàn)和成長，并促進(jìn)了公共行政學(xué)向更好的一面逐漸發(fā)展。而這要?dú)w功于西蒙和沃爾多對公共行政學(xué)的發(fā)展發(fā)揮了極大的作用。他們相同之處在于都揭露了公共行政學(xué)里邊潛存的危機(jī)，對傳統(tǒng)行政學(xué)提出質(zhì)疑，西蒙主要從決策方面入手，提出在制定決策的時候 也要考慮“執(zhí)行政策”的行政方面，而非僅僅局限于政治范圍上；沃爾多提出每個決策層級都應(yīng)該去制定決策，做出計(jì)劃，擁有民主意識， 以確保所有的決策都是為了民主的。在隨后公共行政的發(fā)展中，西蒙提出的把事實(shí)與價(jià)值進(jìn)行分離的措施，促進(jìn)了他將效率至上作為公共行政學(xué)的根本，這樣使得公共行政學(xué)具有了合法性；對于沃爾多來說，其意義在于他將公共行政學(xué)和政治學(xué)重新結(jié)合起來，突出了民主價(jià)值的意義。

（二）西沃之爭對公共行政學(xué)發(fā)展的影響，對于西蒙和沃爾多來說，其不同之處在于針對公共行政學(xué)身份的判定上運(yùn)用了不同的批判武器。對于西蒙來說，他主張通過科學(xué)實(shí)證方法，通過這種方法來說明在傳統(tǒng)行政學(xué)中，那些可以以來的行政原則之間存在矛盾，所以建立在這些原則基礎(chǔ)之上的共公共行政學(xué)是不能成為一門獨(dú)立學(xué)科的；對于沃爾多來說，他堅(jiān)持運(yùn)用規(guī)范的方法，提出民主的內(nèi)涵和重要性，倡導(dǎo)發(fā)展成一門規(guī)范有效的能夠在現(xiàn)實(shí)世界中體現(xiàn)民主價(jià)值的公共行政理論。雖然西蒙和沃爾多針對公共行政學(xué)身份的定位提出不同的途徑，但卻削弱了傳統(tǒng)行政的作用，并針對問題提出新的觀點(diǎn)和有意義的啟示。

總體來看，西沃之爭對于公共行政學(xué)的發(fā)展起到很大促進(jìn)作用，但在探索階段，其理論還不夠成熟的時候，難免會有不足之處，通過西蒙和沃爾多的進(jìn)一步分析，我們更可能得到準(zhǔn)確結(jié)論。對于西蒙來說，其意義在于他使公共行政學(xué)獲得了身份和地位，使其具有合法性，但相反的是將“作為一種實(shí)踐的公共行政的合法性” 作為代價(jià)；對于沃爾多來說，其意義在于重新為公共行政學(xué)找到規(guī)范的價(jià)值和相關(guān)憲政原則，但相反的是對公共行政學(xué)的合法性不夠重視，而且只是將公共行政學(xué)看作為一門專業(yè)而非學(xué)科。所以我們不難得出西方的公共行政學(xué)的發(fā)展離不開這些學(xué)者自覺性的探討和抨擊，正是因?yàn)檫@些學(xué)者之間的相互爭辯、討論才能更好的去找到公共行政學(xué)的問題所在，包括身份和地位，所以說當(dāng)一些學(xué)科的發(fā)展存在的危機(jī)時也可以將其看做是契機(jī)或者機(jī)會，只要勇敢去接受挑戰(zhàn)，才會更好的尋找新的課題和使命。

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