芻議鄭州網(wǎng)約車新政之法律問題

國務院《暫行辦法》自2016年底生效已一年有余，《鄭州市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理細則（暫行）》亦順利完成過渡并正式施行，其相關(guān)法律問題也逐漸浮出水面。

1 鄭州新政本身之合法性考量

相較于《暫行辦法》的概括性規(guī)定，各城市立法在不同程度、不同層面均作出了高于《暫行辦法》的多項規(guī)定，有違反《行政許可法》、《價格法》、《勞動法》之嫌。

1.1 準入門檻明顯提高

《暫行辦法》第12條對車輛準入設定為“7座及以下乘用車，安裝有行使記錄功能的GPS定位裝置、應急報警裝置，車輛技術(shù)性能符合運營安全標準”3項條件。第14條對駕駛員準入規(guī)定為：取得相應準駕車型機動車駕駛證并具3年以上駕齡；無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個記分周期無記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄。第12、13條同時要求各城市政府及相應主管部門按照高品質(zhì)服務、差異化經(jīng)營原則因地制宜，結(jié)合本地實情予以確定。

《暫行辦法》第3條第2款規(guī)定，“網(wǎng)約車運價實行市場調(diào)節(jié)價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外”。第39條第1款規(guī)定，“網(wǎng)約車行駛里程達60萬千米時強制報廢，行駛里程未達60萬千米但使用年限達8年時，退出運營”。同時《暫行辦法》也賦予地方政府“結(jié)合本地實情，在市場調(diào)節(jié)價之外實行政府指導價、制定網(wǎng)約車具體報廢標準，并報國務院商務、公安、交通運輸?shù)炔块T備案”的靈活空間。

具體到鄭州和北上廣深、多省大中城市的實施細則，多數(shù)大城市對駕駛員戶籍身份、牌照、車型等都規(guī)定了更高的準入條件。如北上津要求本市戶籍本市牌照，鄭州要求必須取得鄭州戶口或居住證，且初中以上文化程度；浙江多個城市除要求本市居住證、本地號牌外，幾乎都對車輛價格作出了不低于12-15萬的限制；北上廣深及多數(shù)省會城市都要求車輛軸距不小于2600—2700mm、排量1.8T以上，鄭州則具體為軸距不小于2650mm，發(fā)動機功率不小于90kw；部分城市甚至要求拼車次數(shù)不超過2次或4次。

1.2 實施細則違反上位法

 從本質(zhì)上看，各城市新政對車型、車齡、牌照、戶籍、合乘次數(shù)等方面的具體規(guī)定，最主要目的在于數(shù)量管制，避免“公地悲劇”。保留政府指導價是為防止網(wǎng)約車實際運價低于傳統(tǒng)巡游出租。

對網(wǎng)約車的上述限制屬典型的“有數(shù)量限制的行政許可”。①依《行政許可法》第12、13條，只有涉及有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入，才可設立有數(shù)量的行政許可。對于公民、法人或其他組織能自主決定、市場競爭機制能有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構(gòu)能自律管理的以及行政機關(guān)采取事后監(jiān)督等能解決的事項，可以不設行政許可。依《憲法》和《勞動法》，新政戶籍限制很大程序上屏蔽了外來務工人員，構(gòu)成就業(yè)歧視和對平等原則的違反，明顯與上位法相抵觸。

依《價格法》第3、18條，可實行政府指導價的僅限于與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價格、資源稀缺的少數(shù)商品價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格、重要的公用事業(yè)價格和重要的公益性服務五大類。依《價格法》第19條，只有進入省級政府定價目錄的經(jīng)營業(yè)務才能實行政府指導價，但2015年國家發(fā)改委公布的最新《中央定價目錄》中，網(wǎng)約車并未列入其中。②網(wǎng)約車作為全國性的服務性行業(yè)，明顯既不屬上述五類之任一種，又不屬可設定數(shù)量限制的行政許可之列。

從立法權(quán)限、法律位階角度看，《暫行辦法》只是授權(quán)地方政府進行具體規(guī)定，各地方政府在立法時也只能對其進行解釋性規(guī)定，不得任意抬高準入門檻，不得任意增設限制性條件和行政許可條件。各地新政明顯違背《憲法》、《勞動法》、《就業(yè)促進法》、《行政許可法》、《價格法》等上位法，并與設立行政許可的“最大謹慎原則”相背離，在形式合法性和實質(zhì)合法性上均有明顯瑕疵。

2 網(wǎng)約車運輸服務之法律關(guān)系界定

2.1 網(wǎng)約車法律關(guān)系之主體厘定

網(wǎng)約車來源主要有網(wǎng)約平臺自有、汽車租賃公司租賃、掛靠在汽車租賃公司的私家車三類，駕駛員主要來自于平臺招募、勞務派遣公司派遣、私家車主三類。依照人車是否分離標準，當下主要有人車合一和人車分離兩大模式。③人車合一模式主要體現(xiàn)為網(wǎng)絡拼車、順風車服務，人車分離模式主要包括網(wǎng)絡專車、快車服務。以滴滴出行和神州專車為例，網(wǎng)約車平臺除保有少量“自有車輛+自有司機”外，大多是向汽車租賃公司租賃車輛，向勞務派遣公司購買勞務。實踐中很多私家車主是將自有車輛掛靠在汽車租賃公司，通過勞務派遣公司以駕駛員身份出現(xiàn)。網(wǎng)約車運營呈現(xiàn)形式上的“車輛租賃+勞務購買”、本質(zhì)上的“私家車+私家車主”模式。目前國內(nèi)網(wǎng)約車運營絕大多數(shù)均為該模式，網(wǎng)約車運輸涉及的上述各方主體多通過“四方協(xié)議”確定各自權(quán)利義務。

2.2 運輸服務合同之承運人定位

在整個網(wǎng)約車運輸服務中，“誰是承運人”乃最核心?！稌盒修k法》第16條規(guī)定，“網(wǎng)約車平臺公司承擔承運人責任，應保證運營安全，保障乘客合法權(quán)益?！本W(wǎng)約車平臺作為承運人，于法有據(jù)。

2.2.1 網(wǎng)約專車、快車模式下

于乘客而言，網(wǎng)約車平臺是整個運輸服務合同的承運人，駕駛員是以平臺名義與乘客建立合同的；作為提供運輸服務的一方，平臺又分別與汽車租賃公司、勞務派遣公司簽訂租賃合同和服務購買合同；乘客支付的車資，由上述四方主體分別按約定比例分配。④

從網(wǎng)約車運營實際情況看，整個運輸服務合同內(nèi)容由平臺制定、實施，計費規(guī)則、服務質(zhì)量保障、安全運輸規(guī)范等由平臺制定、執(zhí)行，車資也經(jīng)由平臺計算、支付并開具發(fā)票、繳納稅款，甚至運輸服務過程中發(fā)生的投訴、違約、侵權(quán)、責任事故處理等也經(jīng)由平臺受理或先行賠付?？梢哉f，離開了網(wǎng)約車平臺，網(wǎng)絡預約出行就失去了載體和靈魂。

2.2.2 網(wǎng)絡順風車、拼車模式下

網(wǎng)絡順風車、拼車有其自身特殊性，私家車主不以盈利為目的，而基于分擔成本、節(jié)約公共資源之考慮。該模式下，乘客與駕駛員通過平臺分別發(fā)出乘車要約和承諾，平臺以居間人身份為雙方提供匹配信息，并不收取任何中間服務費用。駕駛員與乘客是一種好意施惠的、有償民事服務關(guān)系，而非有償運輸運營，平臺并不以承運人身份存在。

嚴格意義上說，網(wǎng)絡順風車是真正的共享經(jīng)濟，不具備營利性質(zhì)，不屬城市出租汽車之列，不應劃歸《暫行辦法》。遺憾的是，各地新政對順風車均設定了類比巡游車和網(wǎng)約專車、快車的限制，北上廣、浙江多地市等還要求拼車次數(shù)不超過2次或4次，甚至要求本地牌照或本地市注冊，限制過于嚴格。

3 網(wǎng)約車法治監(jiān)管之路徑優(yōu)化

網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)，不可放任其“野蠻生長”，也不宜管制過于嚴苛，當立足國情、各地實況，遵循合憲性原則、比例原則、平等原則等，創(chuàng)設新的“政府+企業(yè)”監(jiān)管模式。

3.1 更新管理理念，確立新型“政+企”監(jiān)管思路

究其根本，網(wǎng)約車是“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下出租業(yè)與交通業(yè)的交叉業(yè)態(tài)，仍隸屬地方政府管轄，應堅持“互動型”政府角色建構(gòu)，積極打造“政府管平臺，平臺管專車”的監(jiān)管模式，筑牢“城市交通宏觀調(diào)控+網(wǎng)約車平臺中觀治理+駕駛員、乘車人微觀監(jiān)控”⑤的綜合法治監(jiān)管網(wǎng)絡。通過政企合作，由地方政府制定監(jiān)管標準、監(jiān)測市場運行、評估監(jiān)管效果⑥，網(wǎng)約車平臺執(zhí)行監(jiān)管準則、承擔企業(yè)責任，合力推進網(wǎng)約車市場健康、有序的法治化發(fā)展。

3.2 加強數(shù)據(jù)監(jiān)管，強化網(wǎng)約車承運人責任制度

《暫行辦法》第5、18、27條明確要求網(wǎng)約車經(jīng)營者須具備“與互聯(lián)網(wǎng)約車業(yè)務相適應的信息數(shù)據(jù)交互處理能力，平臺公司的數(shù)據(jù)庫必須接入城市出租汽車行政主管部門的監(jiān)管平臺。”“平臺公司應當記錄駕駛員、乘車人在其服務平臺發(fā)布的信息內(nèi)容、用戶注冊信息、身份認證信息、訂單日志、上網(wǎng)日志、網(wǎng)上交易日志、行駛軌跡日志等數(shù)據(jù)并備份保存?！薄氨４嫫谙薏簧儆?年”。

大數(shù)據(jù)時代，政府管理與企業(yè)經(jīng)營必須注重用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策管理和用數(shù)據(jù)服務，政府管理的重心應當從重事前許可向重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場杠桿作用。牢牢抓住平臺與乘車人之間的運輸服務合同關(guān)系這一本質(zhì)判斷和法律基礎(chǔ)，強化、落實網(wǎng)約車平臺承運人責任制度，切實履行承運人、經(jīng)營者職責。著力完善平臺企業(yè)內(nèi)部組織機構(gòu)和責任追究機制，提升行業(yè)自律自治能力，優(yōu)化準入、退出機制和定價公開透明度，強化網(wǎng)約車輛實時、動態(tài)過程監(jiān)控，依法加強信息安全、服務質(zhì)量和消費者權(quán)益法律保障。

本文來源：《企業(yè)科技與發(fā)展》：http://12-baidu.cn/w/qk/21223.html