用科學(xué)的方法做好審批制度改革工作

國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》（以下簡稱《通知》），決定在北京市等地區(qū)開展試點。本次改革的目的是要通過深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境，持續(xù)推動政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，促進(jìn)市場公平競爭。與往不同，本次改革試點在項目審批流程上明確將工程建設(shè)項目審批流程主要劃分為立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收等四個階段，對各地提出了依法改革的總體要求，在流程優(yōu)化和事項整合方面指明了方向。

1優(yōu)化審批流程的過程和方法

我們把服務(wù)于項目全過程周期的各審批事項，以及審批事項之間的工作和邏輯關(guān)系稱之為審批系統(tǒng)。本文以廣東省某市政府投資項目為例，重點論述在不刪減、整合網(wǎng)絡(luò)計劃工作（即審批事項）的前提下，運(yùn)用雙代號網(wǎng)絡(luò)計劃圖，對系統(tǒng)工作流程中立項至施工許可辦理完成的審批時限進(jìn)行壓縮，優(yōu)化審批流程的過程和方法。

首先我們需要對某市分散于各部門的審批事項進(jìn)行全面梳理，主要是找出行政許可、公共服務(wù)以及其他審批事項并形成事項清單，科學(xué)統(tǒng)計、確認(rèn)各審批事項所需時間，分析各審批事項之間的緊前、緊后關(guān)系。然后以各審批業(yè)務(wù)法定工作時限和業(yè)務(wù)部門承諾辦結(jié)時限中的最小值，作為網(wǎng)絡(luò)計劃中“各項工作”（即審批事項）的持續(xù)時間，以審批事項所需技術(shù)要件以及法規(guī)要求的前置條件來確定“各項工作”的緊前、緊后關(guān)系，編制網(wǎng)絡(luò)計劃工作邏輯關(guān)系及持續(xù)時間表（受篇幅所限，此處不再贅述）。假定某政府投資重大項目涉及所有網(wǎng)絡(luò)計劃工作，我們根據(jù)網(wǎng)絡(luò)計劃工作邏輯關(guān)系及持續(xù)時間表，繪制出工作流程雙代號網(wǎng)絡(luò)計劃圖（不考慮項目各階段設(shè)計及論證成果編制自身占用時間）(見圖1)：

圖1 立項至施工許可階段網(wǎng)絡(luò)計劃圖（篇幅所限，開工后網(wǎng)路計劃圖略）

由網(wǎng)絡(luò)計劃圖得出，某市目前的審批系統(tǒng)工作流程涉及審批及服務(wù)事項58項，2條關(guān)鍵線路（粗箭線）總時長均為206個工作日。從立項至施工許可辦理完成的審批時限由①→②→③→④→⑤→⑥→⑦→⑧→⑨→⑩→?形成的線路工作時間確定，為115個工作日。

按照項目管理學(xué)理論，項目策劃、決策、設(shè)計、實施、使用是項目所有工作的主線，圍繞這條主線設(shè)立的審批或監(jiān)督工作均服務(wù)于這條工作主線。對于政府投資項目，上述主線具體體現(xiàn)在項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計概算編制、施工圖預(yù)算編制及招標(biāo)、施工、竣工驗收等具體工作上。也就是說，假定項目在符合系統(tǒng)所有審批管理條件的前提下，盡可能將立項→可研→初步設(shè)計概算→施工圖預(yù)算→竣工驗收作為系統(tǒng)新的關(guān)鍵線路，同時守住項目質(zhì)量、安全的基本底線，確保關(guān)鍵線路上的工作加快推進(jìn)，就可以讓項目以最快速度完成審批并開工建設(shè)。在不刪減、整合網(wǎng)絡(luò)計劃工作（即審批事項）的前提下，我們對計劃圖進(jìn)行調(diào)整，一是調(diào)整原系統(tǒng)中一般工作自由時差，并確保被調(diào)整工作不會出現(xiàn)在新系統(tǒng)的關(guān)鍵線路上。各地對照改革目標(biāo)推出的“承諾制”、“先函后證制”均采用這一方式。二是對照新的關(guān)鍵線路，將原系統(tǒng)關(guān)鍵線路中部分不涉及質(zhì)量、安全要素的計劃工作調(diào)出原關(guān)鍵線路。

調(diào)整后的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)計劃圖如圖2：

圖2  立項至施工許可階段網(wǎng)絡(luò)計劃圖（篇幅所限，開工后網(wǎng)路計劃圖略）

調(diào)整后的審批系統(tǒng)工作流程涉及審批及服務(wù)事項仍然是58項，3條關(guān)鍵線路（粗箭線）總時長均為186個工作日。從立項至施工許可辦理完成的審批時限由①→②→③→⑥→⑦→⑧→⑨→⑩形成的線路工作時間確定，為95個工作日，較調(diào)整前減少20個工作日。在具體工程實踐中，大多數(shù)政府投資項目往往不會涉及系統(tǒng)中所有審批事項。另外，對于一般性政府投資項目，我們還可以通過提高項目前期論證、前期設(shè)計質(zhì)量，將概算投資和可研估算投資偏差控制在合理范圍，避免概算重新報批，進(jìn)而將立項至施工許可辦理完成的審批時限至少再縮短10個工作日，控制在85個工作日以內(nèi)。采用上述方法可以繼續(xù)對整個系統(tǒng)流程進(jìn)行優(yōu)化。

2 審批系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)計劃圖的作用

雙代號網(wǎng)絡(luò)計劃圖的優(yōu)點是能夠較為直觀的確定系統(tǒng)中各項工作之間的邏輯關(guān)系，便于項目各參與方進(jìn)行進(jìn)度控制。對于項目建設(shè)單位而言，只需結(jié)合具體項目涉及的審批事項，在上述系統(tǒng)中加入管理方的“網(wǎng)絡(luò)計劃工作”，便能很快形成具體項目的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)度計劃，有利于進(jìn)行后續(xù)進(jìn)度分析，并運(yùn)用技術(shù)手段對進(jìn)度計劃進(jìn)行快速、有效的糾偏。對于政府績效管理部門而言，可以利用上述系統(tǒng)將各部門的審批責(zé)任進(jìn)行固化并實現(xiàn)“一張圖”管理，便于開展績效考核。

3多措并舉推進(jìn)改革工作

審批制度改革是一項系統(tǒng)性工程，要從全系統(tǒng)的視角去找到改革的關(guān)鍵點，僅從審批部門、審批事項的角度盲目的壓縮工作時限，不僅影響監(jiān)管的效果和質(zhì)量，也達(dá)不到提速提效的目的。我們要做好這項改革工作，必須堅持一個認(rèn)清，兩個優(yōu)化，三個著力。認(rèn)清是指要認(rèn)清審批系統(tǒng)運(yùn)作的實質(zhì)。從項目論證、決策到項目實施，以及竣工驗收交付使用，項目建設(shè)方（或投資人）是主體，其活動構(gòu)成了項目的主線。審批主管部門通過審批管理活動在項目整個過程中扮演服務(wù)及監(jiān)管角色。改革過程中，我們既要強(qiáng)化服務(wù)、監(jiān)督意識，又要避免產(chǎn)生“厭惡審批”情緒，亂剪羊毛，導(dǎo)致項目全過程“裸奔”，給國家和社會造成不可逆的經(jīng)濟(jì)損失。兩個優(yōu)化，一是優(yōu)化項目全過程周期審批系統(tǒng)工作流程，提高系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。主要通過調(diào)整審批系統(tǒng)中各審批環(huán)節(jié)之間的邏輯關(guān)系和搭接關(guān)系，最大限度壓縮審批時限。二是優(yōu)化審批部門內(nèi)部工作流程，全面提速提效。各審批部門要大力提高包括業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、呈簽報批等流程在內(nèi)的工作效率，既要避免拖沓推諉，又要避免事無巨細(xì)開大會決策。要抓緊出臺“秒批”細(xì)則，滿足細(xì)則要求的審批項目實行“秒批”，全面提高內(nèi)部工作效率和質(zhì)量。

三個著力，一是著力解決當(dāng)前審批事項繁雜問題。各地要借力機(jī)構(gòu)改革工作將有關(guān)審批職能進(jìn)行整合。各部門要結(jié)合具體工作進(jìn)一步整合審批事項，最大限度精簡審批環(huán)節(jié)。二是著力解決信息共享問題。要突破部門信息屏障，建立統(tǒng)一的項目信息共享平臺，為并聯(lián)審批提供信息保障和信息支撐。三是著力處理好“放”與“管”、政策法規(guī)與改革工作的關(guān)系。在簡政放權(quán)的大背景下，將工作職責(zé)進(jìn)行下沉并固化，將“責(zé)任田”細(xì)分到部門、業(yè)務(wù)科室、工作崗位，并確保制度的長期性、穩(wěn)定性。要重視“承諾制”的濫用以及用“承諾”替代監(jiān)管的問題。改革試點期間各地要抓緊出臺監(jiān)管細(xì)則，堅持“誰審批，誰負(fù)責(zé)；誰審批，誰監(jiān)管”原則，認(rèn)真做好事中、事后監(jiān)管。

審批制度改革的本質(zhì)是要通過制度性創(chuàng)新來彌補(bǔ)項目審批過程中的流程缺陷，最大限度地釋放市場活力。我們要認(rèn)識到，不能寄希望于通過審批制度的改革工作來解決項目推進(jìn)過程中涉及的所有“效率性”問題。當(dāng)前，有些地方搞“無限并聯(lián)”盲目的為項目一路開設(shè)綠燈，利用承諾制和許可改備案制將風(fēng)險和責(zé)任全部轉(zhuǎn)嫁至建設(shè)單位，上車補(bǔ)票甚至補(bǔ)不了票的現(xiàn)象尤為突出，監(jiān)管及責(zé)任追究機(jī)制嚴(yán)重缺失，存在較大風(fēng)險。因此，為避免給國家和社會帶來不可逆的經(jīng)濟(jì)損失，最大限度減少資源浪費，我們必須在建設(shè)項目審批流程的前三階段分別設(shè)定“暫停線”，科學(xué)、有序推進(jìn)有關(guān)改革工作。

4 結(jié)語

審批制度改革涉及多個方面的具體工作，改革的難度較大，其關(guān)鍵在于抓落實，出成效。各地應(yīng)結(jié)合實際，以機(jī)構(gòu)改革工作為契機(jī)，在審批職能、審批事項整合和優(yōu)化方面進(jìn)行探索。

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