行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的實(shí)現(xiàn)路徑分析

在我國政治與社會(huì)生活中，事業(yè)單位始終占據(jù)著重要地位，服務(wù)于社會(huì)公眾，具有公益性質(zhì)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)速度加快，事業(yè)單位在科教文衛(wèi)等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，逐漸增強(qiáng)了社會(huì)公共服務(wù)功能。面對(duì)愈發(fā)龐大、種類多、復(fù)雜的內(nèi)部管理工作，全面預(yù)算績效管理能提高服務(wù)質(zhì)量、簡化內(nèi)部管理流程。由此，要從思想層面上正確認(rèn)識(shí)全面績效管理，加強(qiáng)理念指導(dǎo)。也要從實(shí)踐層面上，將其貫穿于事業(yè)單位管理全程，優(yōu)化單位財(cái)政資源配置、提高績效管理人員實(shí)力。

一、全面預(yù)算績效管理概述

（一）全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

從學(xué)科領(lǐng)域分析，預(yù)算是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)，能夠配置稀缺資源?？冃Ч芾硪允袌鼋?jīng)濟(jì)中的“契約精神”為核心，消費(fèi)方付費(fèi)后，管理主體根據(jù)相應(yīng)目標(biāo)提供公共服務(wù)，在過程中雙方互換資源。分析預(yù)算與績效管理的概念后可知得知，預(yù)算績效管理具有特殊性，作為管理活動(dòng)，具有社會(huì)與經(jīng)濟(jì)雙效益目標(biāo)，通過滲透先進(jìn)的績效管理理念，能指導(dǎo)開展預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等工作，掌握目標(biāo)完成情況，并將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于下階段預(yù)算工作中。作為政府、行政事業(yè)單位績效中非常重要的一部分，起著基礎(chǔ)性、支撐性作用。既能規(guī)范預(yù)算行為，也能體現(xiàn)工作成果，是非常重要的績效指標(biāo)。全面預(yù)算績效管理是新興機(jī)制，以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)行為約束、落實(shí)責(zé)任與成本效益。以全面預(yù)算績效管理為切入點(diǎn)，能突破傳統(tǒng)預(yù)算績效管理問題，提高財(cái)政資金利用率與公共服務(wù)水平[1]。

（二）全面預(yù)算績效管理的特征

根據(jù)上文可知，全面預(yù)算績效管理就是將先進(jìn)的績效管理理念滲透到預(yù)算工作全程，增強(qiáng)支出的實(shí)效性。開展預(yù)算安排工作前，要做好此工作。加強(qiáng)預(yù)算管理與績效管理融合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管控。從四個(gè)方面描述全面預(yù)算績效管理的特征：

第一，多方主體參加，正確發(fā)揮審計(jì)部門、社會(huì)群眾、新聞媒體的監(jiān)督作用，得到科學(xué)反饋。邀請(qǐng)第三方監(jiān)督、評(píng)估機(jī)構(gòu)，優(yōu)化監(jiān)督、評(píng)估結(jié)構(gòu)，提高管理水平，并且要滲透正確的績效管理理念，讓單位、部門積極參與，公開預(yù)算績效管理相關(guān)信息[2]。第二，預(yù)算績效管理制度、機(jī)制日趨完善?？茖W(xué)、規(guī)范的制度能為全面預(yù)算績效管理提供堅(jiān)實(shí)保障，只有在規(guī)章制度的框架下，才能實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理價(jià)值。要根據(jù)單位、部門實(shí)際情況開展全過程監(jiān)督與評(píng)估，將其結(jié)果運(yùn)用到下一階段的工作中，讓預(yù)算績效管理目標(biāo)、執(zhí)行流程更為科學(xué)、合理。同時(shí)也要完善相應(yīng)的配套機(jī)制，如第三方咨詢、責(zé)任約束機(jī)制等。第三，全面預(yù)算績效管理具有全過程性，能夠貫穿事前、事中與事后。編制預(yù)算前，要設(shè)定總目標(biāo)并評(píng)估目標(biāo)的可行性。執(zhí)行時(shí)，要監(jiān)督執(zhí)行情況與進(jìn)度。評(píng)估時(shí)，要對(duì)比預(yù)期與結(jié)果，評(píng)估支出與效益。第四，全面預(yù)算績效管理的覆蓋范圍大，資金種類豐富，涵蓋了多種資金，并且從項(xiàng)目支出縱深發(fā)展，包含運(yùn)行、政策執(zhí)行等方面的績效管理，能構(gòu)建全覆蓋、多領(lǐng)域的績效管理體系[3]。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

雖然我國行政事業(yè)單位積極開展全面預(yù)算績效管理工作，但是此理念、手段具有新興性，仍有進(jìn)步空間。在理念層面上，存在管理理念淡薄等問題。重視分配與支出，輕視績效管理等現(xiàn)象。傳統(tǒng)理念影響深遠(yuǎn)，難以形成全面、正確的認(rèn)識(shí)。雖然行政事業(yè)單位采用新預(yù)算績效管理制度并取得一定成就，但是未打破傳統(tǒng)理念限制，導(dǎo)致部分工作流于形式，未能提升資金應(yīng)用效益。再加上未能深入把握管理理念與內(nèi)容，涉及單位財(cái)政資金時(shí)，存在資金利用率低，閑置、隨意應(yīng)用與浪費(fèi)等問題，未能規(guī)范化應(yīng)用。不能將全面預(yù)算績效管理理念融入到預(yù)算編制各工作中，打擊了各部門與工作人員的積極性[4]。

在全面預(yù)算績效管理中，預(yù)算編制非常重要，若編制缺乏科學(xué)性、規(guī)范性與準(zhǔn)確性，難以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位仍要求財(cái)政部門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，各部門溝通交流不到位，缺乏精準(zhǔn)、充足、有效的數(shù)據(jù)，項(xiàng)目申報(bào)缺少依據(jù)，后期調(diào)整頻繁。再加上工作人員專業(yè)性不強(qiáng)，不能搜集、整合與分析各信息數(shù)據(jù)，降低了預(yù)算編制的有效性與質(zhì)量，阻礙下一階段的預(yù)算工作開展。在執(zhí)行方面，項(xiàng)目進(jìn)程慢，降低預(yù)算執(zhí)行效果。總目標(biāo)與指標(biāo)分解不夠精細(xì)，不能層層下放權(quán)力、落實(shí)責(zé)任，導(dǎo)致各部門、工作人員隨意性強(qiáng)。考核體系不夠完善，監(jiān)督、跟蹤、評(píng)估等工作不到位，降低了執(zhí)行效率，阻礙預(yù)算支出。對(duì)于預(yù)算績效管理體系，體系覆蓋不夠全面，未能將評(píng)估、監(jiān)控、目標(biāo)管控與結(jié)果反饋等方面納入其中，導(dǎo)致管理制度缺乏實(shí)效性。行政事業(yè)單位涉及社會(huì)方方面面，各項(xiàng)目差異大，若指標(biāo)設(shè)計(jì)不到位，未能掌握精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息，則不能正確指導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。若績效目標(biāo)不夠正確，則無法展示預(yù)算資金應(yīng)用效果[5]。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效意識(shí)

雖然各單位逐漸意識(shí)到全面預(yù)算績效管理的重要性，但仍存在進(jìn)度慢、效果不佳以及浮于表面等問題，究其原因，行政事業(yè)單位未能確立正確的全面預(yù)算績效管理意識(shí)，思想層面上，仍以經(jīng)濟(jì)效益、財(cái)政支出為重點(diǎn)，認(rèn)為預(yù)算的職能是“撥付資金”。想要解決此問題，必須從三個(gè)方面入手。首先在政府層面上，應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算績效意識(shí)，制定相應(yīng)法律法規(guī)、規(guī)章條例，將預(yù)算績效管理提升到重要位置上，將其滲透到各個(gè)環(huán)節(jié)中。通過相關(guān)績效文件，制定單位預(yù)算績效管理制度與辦法，增強(qiáng)內(nèi)部改革動(dòng)力。其次，在財(cái)政部門層面上，立足于地方特色，構(gòu)建具有針對(duì)性與實(shí)效性的全面預(yù)算績效管理體系，加強(qiáng)預(yù)算與績效的聯(lián)系，從而擴(kuò)大二者管理空間，相輔相成。最后，從單位及其內(nèi)部部門層面上，在執(zhí)行重大政策、開設(shè)單位項(xiàng)目前，先要通過績效評(píng)估提高執(zhí)行、立項(xiàng)水平，研究績效目標(biāo)的合理性與投資的長遠(yuǎn)性，滲透預(yù)算績效意識(shí)[6]。

（二）構(gòu)建全面預(yù)算績效管理鏈條

想要切實(shí)開展全面預(yù)算績效管理工作，要將構(gòu)建全面預(yù)算績效管理鏈條放在首位，讓此工作能貫穿事業(yè)單位管理與業(yè)務(wù)全程。傳統(tǒng)理念中，預(yù)算僅分為編制與執(zhí)行，未能將監(jiān)督與評(píng)估納入到預(yù)算體系中。改革后，既要做好編制與執(zhí)行工作，也要將監(jiān)督、評(píng)估滲入其中，讓各環(huán)節(jié)相互影響與作用。評(píng)估機(jī)制非常重要，通過實(shí)地調(diào)查與研究能判定立項(xiàng)的科學(xué)性與合理性，為設(shè)置績效目標(biāo)、預(yù)估投入產(chǎn)出以及投資回報(bào)提供精準(zhǔn)依據(jù)，評(píng)估機(jī)制能做好立項(xiàng)準(zhǔn)備工作。在此過程中，財(cái)務(wù)部門要做好審核預(yù)算工作，成立專門的審核機(jī)構(gòu)，審核績效評(píng)估。除此之外，還要邀請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)績效的有效性、可靠性與合理性，避免項(xiàng)目后續(xù)無力。單位應(yīng)制定評(píng)估制度與辦法，邀請(qǐng)多元主體參加評(píng)估工作，例如行業(yè)專家、人大代表或舉辦相應(yīng)會(huì)議。采用多種方法評(píng)估，例如成本效益分析法、公眾評(píng)判方法等[7]。要設(shè)立績效目標(biāo)，根據(jù)單位與各部門情況設(shè)置總體目標(biāo)，隨后將其劃分成小目標(biāo)，指導(dǎo)各部門工作。要將預(yù)算項(xiàng)目設(shè)為相應(yīng)績效指標(biāo)，為其提供相應(yīng)保障。財(cái)政部門要做好監(jiān)督工作，先審核績效目標(biāo)、指標(biāo)等，讓預(yù)算更加合理，隨后監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，通過考核反饋及時(shí)調(diào)整。也要監(jiān)督績效運(yùn)行，制定相應(yīng)機(jī)制，例如重大政策績效跟蹤機(jī)制等，加強(qiáng)現(xiàn)金管控。將績效考評(píng)結(jié)果納入到財(cái)政評(píng)價(jià)體系中，推動(dòng)單位自我完善與發(fā)展[8]。

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算指標(biāo)

如今，部分行政事業(yè)單位未設(shè)計(jì)合理、量化的預(yù)算指標(biāo)，未能形成正確指導(dǎo)。由此，要從以下幾個(gè)方面入手。第一，單位預(yù)算績效目標(biāo)較為簡單、模糊，指標(biāo)范圍大、內(nèi)容多，多以百分比描述。想要解決此問題，要采用科學(xué)的方法，加強(qiáng)分析，通過績效評(píng)估將其細(xì)化為具體內(nèi)容，讓預(yù)算指標(biāo)更加合規(guī)、清楚。第二，要規(guī)范預(yù)算指標(biāo)表達(dá)形式?；ヂ?lián)網(wǎng)信息時(shí)代下，構(gòu)建一體化、全程化的財(cái)務(wù)信息管控平臺(tái)，設(shè)計(jì)專門的預(yù)算指標(biāo)模塊，細(xì)化效果、產(chǎn)出等指標(biāo)。在立項(xiàng)前，應(yīng)該明確以下幾類問題：如何量化項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)、規(guī)定指標(biāo)數(shù)量、描述指標(biāo)、效果預(yù)期以及采用何種表達(dá)方式，文字還是數(shù)據(jù)？第三，受上述多種因素影響，仍存在為了滿足指標(biāo)要求，而隨意填寫內(nèi)容等問題。財(cái)政部門應(yīng)該定期審核，加強(qiáng)單位、各部門合作，共同制定指標(biāo)內(nèi)容、個(gè)數(shù)等[9]。

（四）建設(shè)預(yù)算安排與結(jié)果掛鉤機(jī)制

全面預(yù)算績效管理具有全過程性，前期，根據(jù)相應(yīng)目標(biāo)開展預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作。后期，通過預(yù)算評(píng)價(jià)，反饋高質(zhì)量的評(píng)價(jià)結(jié)果，并將其用于指導(dǎo)、完善預(yù)算績效管理工作等方面。在傳統(tǒng)預(yù)算管理意識(shí)的影響下，部分行政事業(yè)單位僅開展預(yù)算評(píng)估工作，未能將其結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算安排中。在此階段，多方主體參與的預(yù)算評(píng)估結(jié)果，既可能是具有正面效果的結(jié)果，能夠?qū)崿F(xiàn)績效目標(biāo)、制定更加科學(xué)且合理的績效指標(biāo)。也可能是具有負(fù)面效果的結(jié)果，既不能完成績效目標(biāo)，也不能助力于指標(biāo)制定。并且對(duì)于單位項(xiàng)目，對(duì)于具有正面效果的項(xiàng)目，應(yīng)該持續(xù)開展預(yù)算編制工作，并加大資金支持、調(diào)配豐富資源，加快項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化速度。對(duì)于具有負(fù)面效果的項(xiàng)目，會(huì)減少預(yù)算資金，若項(xiàng)目情況非常不佳，甚至?xí)∠隧?xiàng)目或者相應(yīng)資金。將預(yù)算安排與結(jié)果掛鉤，能加強(qiáng)項(xiàng)目篩選，留下具有積極效果與長期效應(yīng)的項(xiàng)目，提高單位資金與資源利用率，將其真正應(yīng)用于具有良好結(jié)果的項(xiàng)目中[10]。

（五）加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)督，多元化探索監(jiān)督渠道

要調(diào)整行政事業(yè)單位內(nèi)部組織架構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)督并建設(shè)相應(yīng)機(jī)制。單位應(yīng)捋清工作流程，將重點(diǎn)放在權(quán)責(zé)分配、崗位配置、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督等方面，加強(qiáng)內(nèi)部約束。要加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督，要制定嚴(yán)格的監(jiān)督制度，融合定期監(jiān)督、專門監(jiān)督與日常監(jiān)督。要成立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，各部門要定期匯報(bào)內(nèi)控情況，例如內(nèi)控建設(shè)狀況、風(fēng)險(xiǎn)事件以及問題解決結(jié)果等。要多元化監(jiān)督，加強(qiáng)紀(jì)檢、政府監(jiān)督等，審查財(cái)務(wù)記錄、財(cái)務(wù)活動(dòng)。根據(jù)年度考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行專項(xiàng)檢查等。對(duì)于外部監(jiān)督，要邀請(qǐng)第三方監(jiān)督，例如社會(huì)公眾、媒體輿論、政協(xié)等，要定期匯報(bào)、自覺接受監(jiān)督并進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，還可以設(shè)立專門的監(jiān)督評(píng)價(jià)小組，單位各部門非常容易忽視評(píng)估結(jié)果，未能正確利用。由此要在監(jiān)督制度的保障下，成立專項(xiàng)小組，審核績效評(píng)估報(bào)告、定期檢查或抽查，匯總預(yù)算績效常見問題，制作成清單報(bào)告，督促部門整改[11]。

（六）建設(shè)預(yù)算績效考核機(jī)制

上文簡單提及了預(yù)算績效考核的重要性，要構(gòu)建完善、高效的考核機(jī)制，其不僅是全面深化改革中非常關(guān)鍵的一部分，也能反映著行政事業(yè)單位的項(xiàng)目、業(yè)務(wù)成果。首先，要豐富預(yù)算績效考核內(nèi)容，根據(jù)不同部門、崗位、職能以及工作人員設(shè)定不同指標(biāo)，其中以預(yù)算資金支出與效果為重點(diǎn)。開展年度考核工作時(shí)，要將總體預(yù)算績效目標(biāo)劃分為具體指標(biāo)，能落實(shí)權(quán)責(zé)、追蹤責(zé)任。將其結(jié)果作為下一階段預(yù)算、責(zé)任追究的依據(jù)，若考核結(jié)果佳，則優(yōu)先安排資金。若考核結(jié)果不佳，要分析原則、提出整改方案或?qū)Σ?，并且?duì)資金浪費(fèi)等問題進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)。此種考核機(jī)制，能讓相關(guān)人員意識(shí)到預(yù)算績效的重要性，增強(qiáng)責(zé)任感，從而落實(shí)各項(xiàng)工作[12]。其次，要通過結(jié)果反饋調(diào)整單位、部門工作，推動(dòng)工作人員自我完善與發(fā)展。對(duì)于單位自評(píng)，可以結(jié)合部門評(píng)價(jià)與第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)。要將考核結(jié)果制作成結(jié)果清單或報(bào)告，將其上傳到單位信息系統(tǒng)中。根據(jù)清單、報(bào)告提出整改建議。各部門將整改報(bào)告提交給監(jiān)督小組，按照規(guī)定流程審核，若報(bào)告不正確、不合理，重新評(píng)價(jià)與整改。只有通過監(jiān)督小組審核報(bào)告，才能視為部門完成自評(píng)或整改工作。隨后，此報(bào)告要經(jīng)過多道流程批準(zhǔn)，單位負(fù)責(zé)人—上級(jí)監(jiān)督部門—人大，在備案、審核后，才能申請(qǐng)下一階段的預(yù)算資金。最后要建設(shè)報(bào)告機(jī)制，逐步向財(cái)政部門政府或人大報(bào)告，并要向紀(jì)委檢查部門提交評(píng)價(jià)結(jié)果。要建設(shè)公開機(jī)制，對(duì)于熱度高、普遍關(guān)注的項(xiàng)目，要通過微信公眾號(hào)，微博賬戶等向公眾群體公開[13]。

（七）加強(qiáng)預(yù)算績效管理人員培訓(xùn)

依據(jù)前文可知，全面預(yù)算績效管理涉及多部門、流程以及內(nèi)容，監(jiān)督考評(píng)嚴(yán)謹(jǐn)、評(píng)估專業(yè)、指標(biāo)多樣。隨著行政事業(yè)單位發(fā)展與建設(shè)，項(xiàng)目愈發(fā)多，要求提高全面預(yù)算績效管理水平。首先，作為復(fù)雜工程，需要多部門協(xié)商與溝通，僅依靠財(cái)政部門，未能推動(dòng)各部門配合，難以完成工作目標(biāo)、提高工作質(zhì)量。由此，要通過正確指導(dǎo)，鼓勵(lì)、調(diào)動(dòng)各部門參與，團(tuán)結(jié)一致、形成內(nèi)部合力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效改革。其次，要加強(qiáng)培訓(xùn)教育。定期開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)活動(dòng)，開設(shè)座談會(huì)或邀請(qǐng)專家分享經(jīng)驗(yàn)、引進(jìn)先進(jìn)理念，讓管理人員擁有扎實(shí)的理論知識(shí)與專業(yè)技能，樹立正確的職業(yè)意識(shí)。最后，要成立專門的管理部門，解決預(yù)算部門兼任多職等問題。配備專業(yè)人員、內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)，融入創(chuàng)新理念、提升業(yè)務(wù)能力，能讓行政事業(yè)單位真正留住人才。

（八）實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，以預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管與評(píng)價(jià)為核心

要在績效的導(dǎo)向下，實(shí)現(xiàn)預(yù)算規(guī)范管理，以編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等流程為核心。根據(jù)上文可知，預(yù)算管理各道流程并非獨(dú)立的，而是要相互協(xié)作與影響，要將其視為一個(gè)整體才能防控行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，要構(gòu)建全面、完善的預(yù)算編制體系，根據(jù)相應(yīng)法律規(guī)范，將公共預(yù)算、社?；痤A(yù)算等納入到單位預(yù)算范圍中，讓預(yù)算更加全面、具體。要讓預(yù)算編制更加精準(zhǔn)，預(yù)算編制既是業(yè)務(wù)，也是重要的財(cái)務(wù)工作，要求單位、各部門強(qiáng)化預(yù)算編制意識(shí)、增強(qiáng)編制能力，意識(shí)到預(yù)算審核的重要性，保證投入、支出有根據(jù)，為預(yù)算編制提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)。其次，公開化、透明化預(yù)算信息，除了機(jī)密信息，要向各部門、公眾公開，制定預(yù)決算標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一文本格式等，將其公布到單位網(wǎng)站的財(cái)務(wù)模塊中。保證信息真實(shí)、具體，為公眾提供監(jiān)督、詢問、提意見的渠道。最后對(duì)于預(yù)算執(zhí)行與評(píng)估，一方面要執(zhí)行嚴(yán)格的管理制度，要在預(yù)算的指導(dǎo)下正確支出、減少支出，避免出現(xiàn)違規(guī)支出等現(xiàn)象。另一方面，根據(jù)上級(jí)指標(biāo)制定基層評(píng)估指標(biāo)，完善評(píng)估體系。要讓各部門認(rèn)識(shí)到預(yù)算評(píng)估的重要價(jià)值，規(guī)劃年度工作前設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)，對(duì)比績效目標(biāo)與執(zhí)行結(jié)果，分析差異原因，或減少下一階段資金，或調(diào)整下一階段的方案[14]。

四、結(jié)語

    當(dāng)前，全面預(yù)算績效管理的作用愈發(fā)顯著，既能提高資金利用率與單位效益，也能加強(qiáng)財(cái)政資金管理，讓其處于監(jiān)控下，合理應(yīng)用。事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化全面預(yù)算績效管理意識(shí)，從預(yù)算編制、評(píng)估等方面入手，通過科學(xué)監(jiān)督、及時(shí)反饋，提高預(yù)算績效管理效果。構(gòu)建完善的全面預(yù)算績效管理體系，推動(dòng)事業(yè)單位穩(wěn)定改革、持續(xù)發(fā)展。

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