公共管理理論對(duì)教育行政體制改革的影響探析

經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的到來(lái)、信息時(shí)代的快速發(fā)展，各個(gè)國(guó)家的公共體制不能適應(yīng)這一國(guó)際形勢(shì)的變化，政府體制失靈的現(xiàn)象越來(lái)越多。面臨這一情況，20世紀(jì)八十年代公共管理理論的興起成為了解決這一難題的良藥。英國(guó)、美國(guó)和新西蘭等國(guó)家紛紛引入公共管理理論，政府部門(mén)根據(jù)這一理論對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了調(diào)控，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將政府企業(yè)化，從而改變了當(dāng)時(shí)的困難。我國(guó)在1985年頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，這一文件頒布的時(shí)間和內(nèi)容與這一理論有著相似之處。文章結(jié)合我國(guó)教育行政體制改革引入這一理論的必要性和適用性，提出相應(yīng)的借鑒建議，從而促使我國(guó)的教育行政體制改革朝著正確的方向邁進(jìn)。

一、公共管理理論基本內(nèi)容概述

（一）公共管理理論的含義

傳統(tǒng)的公共管理理論是由韋伯的官僚制和威爾遜的政治行政二分法來(lái)作為主要的理論基礎(chǔ)，但是隨著信息化時(shí)代的到來(lái)、經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)的推動(dòng)下，各國(guó)之間普遍出現(xiàn)了高失業(yè)、低增長(zhǎng)的“滯脹”現(xiàn)象，尤其是以美國(guó)為主。傳統(tǒng)意義上的公共理論基礎(chǔ)已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的國(guó)家形勢(shì)，在這種情況之下，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。

公共管理理論起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，后來(lái)這一理論在其他國(guó)家中得到了廣泛的傳播和使用。英國(guó)并不是公共管理理論的發(fā)源地，而是在20世紀(jì)七十年代后期公共管理理論出現(xiàn)的一種國(guó)際化的潮流，這一理論打破了之前封閉式的公共管理系統(tǒng)，主張以開(kāi)放包容的系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行管理。關(guān)于公共管理理論的內(nèi)涵可以從以下三個(gè)方面來(lái)說(shuō)明：第一，從公共管理的職能來(lái)看，傳統(tǒng)意義上的公共管理只是強(qiáng)調(diào)了政府內(nèi)部的行政管理，而這一公共管理理論主張從政府內(nèi)部的行政管理轉(zhuǎn)向外部的公共管理，也就是說(shuō)不再?gòu)?qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)的過(guò)程、程序，而是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的結(jié)果、績(jī)效等內(nèi)容；第二，從公共管理的方式來(lái)看，過(guò)去的公共管理主張封閉式的方式，而如今的公共管理理論主張開(kāi)放、包容的方式，并逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這樣可以由市場(chǎng)來(lái)決定管理方式的優(yōu)劣，這也就在一定程度上打破了政府過(guò)去的壟斷地位。在社區(qū)管理、市場(chǎng)管理領(lǐng)域，政府也不再獨(dú)權(quán)，而是通過(guò)中介這一組織來(lái)讓參與公共管理的主體共同出謀劃策，實(shí)現(xiàn)微觀管理；第三，在公共管理的手段方面，政府不再關(guān)注自身內(nèi)部的過(guò)程與程序，而是將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目的結(jié)果和關(guān)于這一項(xiàng)目所負(fù)責(zé)的責(zé)任人。從以上三個(gè)方面我們可以總結(jié)出公共管理理論的定義為：公共管理理論主張改革政府的體制，通過(guò)參與管理對(duì)象的多元化和管理手段的企業(yè)化，從而使政府實(shí)現(xiàn)為社會(huì)大眾服務(wù)的目標(biāo)^[1]。

（二）公共管理理論的基本特征

    公共管理理論的基本特征主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，公共管理理論改變了政府與社會(huì)之間的關(guān)系。公共管理理論中的政府變?yōu)榱藶槿嗣穹?wù)的機(jī)構(gòu)，他們就好比是納稅人的企業(yè)經(jīng)理或者工作人員，他們要為顧客也就是繳納稅收的人進(jìn)行服務(wù)^[2]。在英國(guó)政府機(jī)構(gòu)，他們?yōu)榱隧憫?yīng)這一理論，明文規(guī)定了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、將原先那些復(fù)雜的手續(xù)進(jìn)行簡(jiǎn)化或者取消，這就是較好的例證。第二，公共管理理論重視公平與效率兩者統(tǒng)一。在傳統(tǒng)的公共管理理論中十分看重遵守相關(guān)的法律法規(guī)，而忽視掉了績(jī)效、結(jié)果和責(zé)任；在這一公共管理理論中在看重要遵守規(guī)章制度的同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了要實(shí)行嚴(yán)格的績(jī)效管理，也就是說(shuō)對(duì)于項(xiàng)目的結(jié)果和績(jī)效要有明確的說(shuō)明，這一具體做法主要包含要確定組織目標(biāo)、根據(jù)目標(biāo)確定責(zé)任人、根據(jù)績(jī)效的目標(biāo)來(lái)確定相應(yīng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。第三，公共管理理論強(qiáng)調(diào)管理主體多元化。在過(guò)去的公共管理中，政府居于主導(dǎo)地位，政府對(duì)于公共事務(wù)的管理處于壟斷地位；在這一公共管理理論中參與公共管理事務(wù)的主體多元化，不但包含政府還包含私人企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等主體。政府通過(guò)這些非政府部門(mén)增加了與社會(huì)大眾交流與溝通的機(jī)會(huì)，讓政府可以以更好地服務(wù)態(tài)度來(lái)做好自己的工作。

二、教育行政體制改革引入公共管理理論的必要性和適用性分析

（一）教育行政體制改革引入公共管理理論的必要性分析

    關(guān)于教育行政體制改革引入公共管理理論的必要性主要從以下三個(gè)方面說(shuō)明：一是權(quán)力分配失衡，責(zé)任不明晰。這一方面主要從權(quán)力機(jī)構(gòu)方面來(lái)考量的，權(quán)力機(jī)構(gòu)處理的是中央與地方之間的關(guān)系。由于中央與地方教育行政部門(mén)之間劃分的權(quán)力分配失衡，會(huì)使地方的政府在教育辦學(xué)方面沒(méi)有積極性和主動(dòng)性。同一級(jí)別的部門(mén)對(duì)于教育這一方面的事情干涉過(guò)多，很多部門(mén)都對(duì)此發(fā)表和實(shí)行自己的主張，就會(huì)使教育的改革面臨著眾多阻礙；不同級(jí)別之間的部門(mén)對(duì)于教育的事宜經(jīng)常采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度或者將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到其他部門(mén)中，這就會(huì)使地方辦學(xué)的自主權(quán)受到限制，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。教育行政部門(mén)與學(xué)校之間存在著因溝通出現(xiàn)的較多問(wèn)題，這會(huì)使學(xué)校在辦學(xué)方面出現(xiàn)較多的阻礙和限制因素。二是在行政機(jī)構(gòu)方面行政管理混亂。各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)都是按照一定的職位、組織機(jī)構(gòu)、部門(mén)設(shè)置來(lái)組織平常的工作，使其做到合理化、科學(xué)化和高效化。教育行政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問(wèn)題主要集中在各級(jí)的教育行政機(jī)構(gòu)過(guò)多將權(quán)力集中在政府部門(mén)，而不敢下放到下級(jí)部門(mén)，這就會(huì)使地方辦學(xué)出現(xiàn)問(wèn)題。此外，由于教育行政機(jī)構(gòu)部門(mén)之間的責(zé)任不明確、職位設(shè)置多、組織層級(jí)復(fù)雜。三是規(guī)章制度不健全，法制建設(shè)不全面。我國(guó)有關(guān)教育的規(guī)章制度數(shù)量少而且對(duì)于一些弱勢(shì)群體的保護(hù)政策沒(méi)有明確的規(guī)定，只是籠統(tǒng)地加以說(shuō)明。這些規(guī)章制度的內(nèi)容與目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展有著太多不相適應(yīng)的地方，很多都早已經(jīng)被時(shí)代淘汰了，沒(méi)有做到及時(shí)更新。我國(guó)目前關(guān)于教育的法制建設(shè)還不全面，對(duì)于不同群體之間的保護(hù)法規(guī)等內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)行深入說(shuō)明，發(fā)展程度較西方國(guó)家相比明顯滯后許多。

（二）教育行政體制改革引入公共管理理論的適用性分析

    我國(guó)在教育行政體制改革中引入公共管理理論主要是由于西方國(guó)家在這一方面與我國(guó)有著許多的相似之處，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是我國(guó)與西方國(guó)家共同面臨著相同的國(guó)際環(huán)境。當(dāng)前的國(guó)際環(huán)境是一個(gè)信息化、科技化的時(shí)代，世界各國(guó)聯(lián)系在一起。經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮推動(dòng)著世界各國(guó)的信息得到共享，政府的壟斷地位受到了動(dòng)搖。一方面，國(guó)家間的交流和溝通日益頻繁，所涉及的內(nèi)容與范圍不但包括政治、經(jīng)濟(jì)而且包含文化與社會(huì)等方面，教育問(wèn)題也自然包含在內(nèi)；另一方面，在這種時(shí)代潮流之下，學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)教育的要求也越來(lái)越高，教育行政體制改革成為了大勢(shì)所趨。二是我國(guó)與西方國(guó)家在教育改革問(wèn)題上有著一個(gè)共同的認(rèn)知即如何降低教育成本，提高教育的服務(wù)質(zhì)量，成為了重中之重。公共管理理論主張引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓私人企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體來(lái)共同參與公共事務(wù)的管理，這對(duì)于我國(guó)教育辦學(xué)有著重要的借鑒意義。私人企業(yè)和社會(huì)各界的支持將會(huì)為學(xué)生提供更多的選擇機(jī)會(huì)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，這將大大減輕政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三、公共管理理論對(duì)我國(guó)教育行政體制改革的借鑒意義

（一）權(quán)力下放，提高地方辦學(xué)主動(dòng)性

    目前，我國(guó)教育行政體制改革的最大難題是如何正確處理中央與地方之間的關(guān)系。各級(jí)部門(mén)過(guò)分集權(quán)成為了進(jìn)行改革的阻礙因素。亞當(dāng)·斯密在自己的著作中曾經(jīng)說(shuō)道，政府要學(xué)會(huì)逐漸弱化自己的角色，學(xué)會(huì)放手，讓市場(chǎng)去調(diào)節(jié)和調(diào)整各個(gè)社會(huì)關(guān)系。從中我們可以看出，政府要將自己手中的權(quán)力下放到各級(jí)部門(mén)之中，讓各級(jí)部門(mén)充分發(fā)揮自身的主動(dòng)性和積極性，從而減輕政府的工作壓力，提高地方辦學(xué)的自主權(quán)。此外，政府還要根據(jù)已經(jīng)變化了的社會(huì)情況和目前教育行政部門(mén)出現(xiàn)的問(wèn)題兩者結(jié)合起來(lái)，制定出一些具有時(shí)效性、針對(duì)性的方針和政策，以此來(lái)對(duì)我國(guó)的教育事業(yè)有一個(gè)較為清晰的宏觀把控和認(rèn)識(shí)。

（二）引入績(jī)效管理理念，提高工作人員積極性和工作效率

    首先，要把績(jī)效管理理念運(yùn)用到教育行政體制的改革中去，從而提高政府部門(mén)的辦事效率和工作效率。其次，政府部門(mén)要積極向私人企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體學(xué)習(xí)公共管理知識(shí)和績(jī)效管理手段，將所學(xué)到的知識(shí)和內(nèi)容應(yīng)用到教育行政體制的工作中，以此提高行政教育機(jī)關(guān)的服務(wù)質(zhì)量。最后，公共管理理論有三大要素：經(jīng)濟(jì)、效益和效果。我國(guó)的教育行政部門(mén)想要獲得這三大要素所帶來(lái)的效果需要從中央到地方、從同級(jí)教育部門(mén)到非同級(jí)教育行政部門(mén)做到都要權(quán)責(zé)明晰、責(zé)任細(xì)化到每一個(gè)人，同時(shí)還要精簡(jiǎn)一些不必要的部門(mén)，簡(jiǎn)化事務(wù)的辦公手續(xù)。

（三）完善規(guī)章制度，加強(qiáng)教育行政法制化建設(shè)

我國(guó)的法制建設(shè)相較于西方國(guó)家還有著較大的差距，因此我們要從立法、執(zhí)法、守法和監(jiān)督等方面進(jìn)行嚴(yán)格的管理。立法機(jī)關(guān)要對(duì)一些弱勢(shì)群體的保護(hù)法規(guī)進(jìn)行明確，以保護(hù)他們的合法權(quán)益；執(zhí)法機(jī)關(guān)要對(duì)破壞相關(guān)法律法規(guī)的行為作斗爭(zhēng)，堅(jiān)決抵制這些違法犯罪行為；作為公民，我們要知法、懂法、守法，同時(shí)要學(xué)會(huì)運(yùn)用法律來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益；新聞、廣播、電視、雜志等這些媒介要擔(dān)當(dāng)起社會(huì)責(zé)任，主動(dòng)監(jiān)督教育行政機(jī)關(guān)的行為，從而使這些權(quán)力可以在陽(yáng)光下運(yùn)行。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的教育行政體制雖然與西方國(guó)家有著較多的訴求和契合點(diǎn)，但是我國(guó)的國(guó)情與西方有所不同，不能對(duì)此進(jìn)行照抄照搬，一味地借鑒使用，因此教育行政體制改革的道路任重而道遠(yuǎn)。在改革的道路上，需要教育行政部門(mén)之間的相互配合、相互協(xié)作以及社會(huì)各界人士的大力支持，才能將教育行政體制的改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

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