我國國有企業(yè)審計法律制度的體系與完善研究

我國國有企業(yè)審計法律制度的體系隨著改革開放的推進逐步得到發(fā)展和完善，為我國國有資產(chǎn)的保值增值以及國有企業(yè)的經(jīng)營管理都發(fā)揮了重要作用。接下來本文將分為國有企業(yè)審計法律制度概述、國有企業(yè)審計法律制度的歷史發(fā)展、國有企業(yè)審計法律制度體系存在的問題以及國有企業(yè)審計法律制度的完善等四個部分展開論述。

1 國有企業(yè)審計法律制度概述

1.1 國有企業(yè)審計的概念解析

所謂國有企業(yè)，一般是指國家各級政府投資或者參與控制的企業(yè)。國有企業(yè)的含義要從以下幾個層面來理解：首先，國有企業(yè)是我國企業(yè)形式之一，因此在本質(zhì)上與其他私人企業(yè)都是一種經(jīng)濟組織；其次，各級政府對國有企業(yè)享有所有權(quán)，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定對國有企業(yè)進行管理經(jīng)營；再次，國有企業(yè)與其他企業(yè)一樣參與市場經(jīng)濟，但是國家會采用多種手段干預國有企業(yè)的經(jīng)營管理；最后，國有企業(yè)體現(xiàn)并貫徹國家各級政府的意志。

所謂審計，是指專門的審計機構(gòu)或者人員依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，運用專門的方法，對有關(guān)單位或者特定經(jīng)濟活動過程所形成的資料進行審核，以判斷其真實性、正確性、合規(guī)性、合法性、效益性，評價經(jīng)濟責任，鑒證經(jīng)濟業(yè)務(wù)，用以維護財經(jīng)法紀、改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益的一項獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督活動。審計作為一項經(jīng)濟監(jiān)督活動，其最明顯的特征就是獨立性，正是由于審計活動具備獨立性的特征，進一步確保了審計結(jié)果的權(quán)威性。

1.2 國有企業(yè)審計法律制度體系構(gòu)成

國有企業(yè)審計法律制度是指國家立法機關(guān)以及有關(guān)部門制定出臺的規(guī)范國有企業(yè)審計工作的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的總稱。我國國有企業(yè)審計法律制度體系有四個組成部分：其一，審計實體法，主要規(guī)定審計機關(guān)或部門及其工作人員在審計過程中享有的權(quán)利、承擔的職責等實體內(nèi)容；其二，審計組織法，主要規(guī)定審計機關(guān)或部門人員組成、審計機構(gòu)之間的關(guān)系；其三，審計程序法，主要規(guī)定審計機關(guān)或部門及工作人員開展具體審計工作時應(yīng)當遵循的程序要求；其四，審計責任法，主要規(guī)定審計機關(guān)或部門及其工作人員在審計活動中因違反法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范所應(yīng)當承擔的法律責任與后果。我國現(xiàn)行的國有企業(yè)審計法律規(guī)范分布于《公司法》、《審計法》、《注冊會計師法》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《內(nèi)部審計基本準則》等一系列的法律法規(guī)之中。

1.3 國有企業(yè)審計的法定形式

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，國有企業(yè)審計在法律上有三種形式：內(nèi)部審計、社會審計與國家審計。這三種審計相互之間既有聯(lián)系也存在顯著區(qū)別。內(nèi)部審計、社會審計與國家審計共同構(gòu)成我國國企審計的制度體系，互相補充，互相協(xié)調(diào)。三種審計形式具有下列區(qū)別：首先，審計實施的主體不同，內(nèi)部審計由企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)實施，社會審計由會計師事務(wù)所等外部專門機構(gòu)實施，國家審計則由國家審計署實施；其二，審計針對的對象不同，內(nèi)部審計的對象是企業(yè)或者單位及其領(lǐng)導成員，社會審計在對象則覆蓋所有的國家機關(guān)、企事業(yè)單位，當然根據(jù)法律規(guī)定屬于保密單位的則不在此限；其三，審計關(guān)注的重點不同，內(nèi)部審計關(guān)注企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理，社會審計的關(guān)注重點則依據(jù)委托的內(nèi)容而定，國家審計的關(guān)注重點為國企資產(chǎn)的增值保值以及內(nèi)部成員履職的清廉合法性；其四，處理結(jié)果不同，內(nèi)部審計結(jié)果向企業(yè)管理層報告，由管理層成員提出處理意見，社會審計結(jié)果則會向委托方披露，國家審計結(jié)果則依據(jù)法律規(guī)定向社會公示，由被審計機關(guān)提出處理意見。

2 國有企業(yè)審計法律制度的歷史發(fā)展

2.1 改革開放初期，國有企業(yè)審計法律制度初創(chuàng)

改革開放之后，黨中央確立了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的指導思想，國有企業(yè)得以迅速發(fā)展，與此同時我國陸續(xù)建立國有企業(yè)審計法律制度。1982年《憲法》明確規(guī)定了國家設(shè)立審計機關(guān)，對企事業(yè)單位的財務(wù)收支進行審計監(jiān)督。1983年初，國家審計署成立，此后在審計署主持之下我國開展了多種形式的國有企業(yè)審計的探索和嘗試。1983年10月，國家審計署依法對天津鐵廠展開審計，就該鐵廠常年虧損的問題從財務(wù)會計的角度進行了審計分析，這在我國審計史上被視為具有里程碑意義的事件，因為此次審計讓社會公眾逐漸認識到審計的作用與職能。

2.2 經(jīng)濟體制改革時期國有企業(yè)審計法律制度全面發(fā)展

隨著我國改革開放的逐步深入，計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟過渡，政府對國有企業(yè)的管理方式也由之前的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，國有企業(yè)審計法律制度也得到了全面的發(fā)展。1986年國務(wù)院頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》，此條例對于加強國有企業(yè)審計工作，促進國有企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營以及國有資產(chǎn)保值增值起到了重要作用。1988年國務(wù)院又頒布實施《中華人民共和國審計條例》，規(guī)范國有企業(yè)審計工作。該條例首先將審計對象擴大到包括國家機關(guān)、金融機構(gòu)、國有全資企業(yè)以及其他有國有資產(chǎn)參與的合作、合資等在內(nèi)的大多數(shù)企業(yè)，這對于全面保障國有資產(chǎn)的保值增值意義重大；其次，該條例在審計內(nèi)容上也有所突破，因為以往的國企審計工作關(guān)注的是國企審計的真實性和合法性，但該條例首次將國企審計的效益性納入到審計內(nèi)容當中來。在計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，我國國有企業(yè)審計法律體系基本框架逐步形成，國企審計法律制度全面發(fā)展。

2.3 市場經(jīng)濟體制時期國有企業(yè)審計法律制度不斷完善

1995年《中華人民共和國審計法》正式頒布實施，該法是我國首次以全國人大立法的形式確立的審計法律規(guī)范，完善了我國國有企業(yè)審計法律制度，進一步擴大國有企業(yè)審計的范圍并對國有企業(yè)審計在程序和實體上進行了更加全面細致的規(guī)定。1998年開始，針對國有企業(yè)經(jīng)營中普遍存在的國有資產(chǎn)、負債等情況不實，財務(wù)會計資料不能真實反映企業(yè)經(jīng)營管理情況的問題，國家審計署根據(jù)優(yōu)先解決真實性的思路，重點對國企會計信息不實、國有資產(chǎn)流失等問題進行審計監(jiān)督，通過大規(guī)模的審計監(jiān)督，國家審計署總結(jié)經(jīng)驗，對國企內(nèi)部控制體制不完善的問題提出了專業(yè)建議，為我國國有企業(yè)審計法律制度完善作出了重要的貢獻。2008年，《審計署2008～2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》當中明確提出要進一步建立健全問責機制和責任追究機制，促進國企領(lǐng)導樹立正確的政績觀。

3 國有企業(yè)審計法律制度體系存在的問題

3.1 國有企業(yè)內(nèi)部審計存在的問題

國有企業(yè)內(nèi)部審計存在的問題主要有兩個方面：其一，國有企業(yè)內(nèi)部審計法律規(guī)范不完善。在我國現(xiàn)行法律中，關(guān)于國企內(nèi)部審計的規(guī)定主要是《公司法》、《審計法》，而這兩部法律對于企業(yè)內(nèi)部審計組織機構(gòu)以及人員職權(quán)均無規(guī)定?，F(xiàn)行的內(nèi)部審計規(guī)范主要是我國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的《內(nèi)部審計基本準則》，而內(nèi)部審計協(xié)會僅僅是行業(yè)自治組織，其制定的規(guī)范并沒有法律法規(guī)的強制效力，因此難以對國企內(nèi)部審計工作形成有效的規(guī)制。其二，內(nèi)部審計獨立性不足。西方國家的內(nèi)部審計機構(gòu)一般置于董事會之下，而我國國企雖然形式上內(nèi)部審計部門也是對董事會負責但實際上在很大程度上受到經(jīng)理的影響和干預，其獨立性難獲保障。

3.2 國有企業(yè)社會審計存在的問題

國有企業(yè)社會審計存在問題包括：首先，社會審計與國家審計未能形成審計結(jié)果共享機制，實現(xiàn)審計資源的優(yōu)化利用。當前社會審計與國家審計機關(guān)適用的審計規(guī)范與標準不同，因而在對同一事項的審計結(jié)果可能并不相同；會計師事務(wù)所等社會審計組織與國家審計機關(guān)缺乏有效溝通，在審計業(yè)務(wù)中存在重合交叉的情況，導致了審計成果不能實現(xiàn)共享，甚至出現(xiàn)審計資源的浪費。其次，國有企業(yè)的社會審計覆蓋面較窄。雖然根據(jù)法律規(guī)定，國有企業(yè)要接受國家審計和社會審計，但是實際上由于社會審計需要委托人的委托才能啟動，國企并不會主動啟動社會審計程序，同時由于國家審計機關(guān)人員有限，審計工作無法實現(xiàn)全面覆蓋，這就給一些國有企業(yè)逃避審計以可乘之機。

3.3 國有企業(yè)國家審計存在的問題

國有企業(yè)國家審計存在的問題包括審計獨立性無法保障以及審計監(jiān)督職責不完善兩個方面。獨立性是審計活動區(qū)別于其他經(jīng)濟監(jiān)督活動的顯著特征，而我國當前審計機關(guān)的經(jīng)費由同級政府提供，審計部門在經(jīng)濟上與地方政府的不獨立自然難以保障審計活動的公正性。此外，國家審計制度中還未形成完善的責任追究機制，對于國家審計人員在審計過程中違反法律規(guī)定或者存在失職的責任追究規(guī)定的不明確，這弱化了國家監(jiān)督的功能。

4 國有企業(yè)審計法律制度體系的完善

4.1 國有企業(yè)內(nèi)部審計法律制度的完善

首先，要健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)與其他非國有企業(yè)在本質(zhì)上都是經(jīng)濟組織，都同樣參與市場經(jīng)濟活動，現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)也適用于國有企業(yè)的內(nèi)部治理。應(yīng)當健全國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，形成各部門之間相互協(xié)調(diào)、高效運行、互相監(jiān)督的運行機制，確保內(nèi)部審計部門或者人員獨立行使審計職能，促進國企內(nèi)部審計發(fā)揮應(yīng)有作用。其次，完善國有企業(yè)獨立董事制度，彌補我國國有企業(yè)董事會獨立性不足的缺陷，進一步為國企內(nèi)部審計創(chuàng)造良好的制度保障。

4.2 國有企業(yè)社會審計法律制度的完善

對于在國企社會審計中承擔審計職能的會計師事務(wù)所以及從業(yè)人員要加強立法進行監(jiān)管，規(guī)范其執(zhí)業(yè)行為的規(guī)范性和合法性。國企社會審計的審計結(jié)果是否真實準確，與社會審計單位的從業(yè)人員的職業(yè)道德和專業(yè)素養(yǎng)密切相關(guān)，因此，為進一步發(fā)揮社會審計在國企審計中的作用，應(yīng)當立法對會計師事務(wù)所社會審計的職責加以明確，并規(guī)定違反行業(yè)規(guī)范的懲戒措施，保證社會審計結(jié)果的客觀性。此外，加強社會審計在經(jīng)濟責任審計等專項審計中的作用，建立社會審計與國家審計資源共享機制，從而最大限度地利用審計資源，實現(xiàn)社會審計與國家審計在國企審計監(jiān)督中的有效配合與協(xié)調(diào)。

4.3 國有企業(yè)國家審計法律制度的完善

首先，對國家審計的法律責任進一步具體、細化，國家審計法律法規(guī)應(yīng)當對審計人員的法律責任進一步細化，同時還應(yīng)規(guī)定地方政府、上級審計機關(guān)以及相關(guān)領(lǐng)導的法律責任，避免有關(guān)部門或者領(lǐng)導干預國家審計活動，導致國家審計結(jié)果的獨立性無法保障。其次，立法對國家審計活動的經(jīng)費予以保障，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，國家審計機關(guān)受上級主管部門以及同級政府的雙重領(lǐng)導，審計經(jīng)費由同級政府負擔，因此必須立法對國家審計的經(jīng)費予以保障，避免地方政府通過經(jīng)費干預審計活動。最后，立法加強審計機關(guān)與司法、監(jiān)察等部門的協(xié)同配合，確保國家審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的違法犯罪線索及時地移送司法機關(guān)或者監(jiān)察部門，從而有力打擊國企內(nèi)部經(jīng)濟違法犯罪行為，發(fā)揮審計監(jiān)督的震懾作用。

5 結(jié)語

總之，針對我國國有企業(yè)審計法律制度體系中內(nèi)部審計、社會審計以及國家審計存在的問題進行分析，提出如何對國有企業(yè)內(nèi)部審計、社會審計及國家審計方面的法律制度加以完善的建議，希望能促進國有企業(yè)審計法律制度體系的不斷完善。